Bedingungen von erfolgreicher Bürger(innen)beteiligung

Thesenpapier zur Jahrestagung "Stadtteilarbeit 2004" am 24. November 2004 in Hannover

Kontakt:

Dr. Adrian Reinert, Stiftung MITARBEIT, Bornheimer Straße 37, 53111 Bonn, Tel.: 0228/60424-(0),14; Fax: 0228/60424-22; Email: reinert@mitarbeit.de

, Internet: www.mitarbeit.de, www.buergergesellschaft.de

I. Bürger(innen)beteiligung und lokale Demokratie

Einmischung erwünscht

1. "Demokratie ist im Grunde die Anerkennung, dass wir sozial genommen, alle füreinander verantwortlich sind". (Heinrich Mann). Eine Demokratie ist nur lebendig, wenn sich viele Bürgerinnen und Bürger aktiv engagieren und einmischen.

Engagement hat sich diversifiziert und spezialisiert

2. Entgegen einem weit verbreiteten Vorurteil ist das bürgerschaftliche Engagement keineswegs generell rückläufig. Das Engagement hat sich vielmehr diversifiziert und spezialisiert. Dies gilt gleichermaßen für Formen wie Inhalte und die ihm zugrunde liegenden Motive.

Erschwernisse des Engagements

3. Allerdings dürfen auch negative Entwicklungen nicht übersehen werden, die dem Engagement eher abträglich sind. Stichpunktartig angeführt seien

• die erschwerte Solidarität durch Individualisierungsprozesse
• die überlokale Orientierung versus Cocooning,
• die Ablenkungsgesellschaft und
• die Marginalisierung großer Bevölkerungsgruppen.

Entwicklung lokaler Demokratie und von Sozialkapital

4. Die Förderung bürgerschaftlichen Engagements, die Stärkung der Mitverantwortung der Nutzer(innen) in Einrichtungen und die Erweiterung der Bürger(innen)beteiligung - oder eigentlich richtiger der Beteiligung der Einwohner(inn)en und Einwohner oder der Bevölkerung - an Entscheidungen sind gleichermaßen wichtige Elemente zur Entwicklung lokaler Demokratie und zur Stärkung des Sozialkapitals. Die nachfolgenden Ausführungen konzentrieren sich auf die Bürger(innen)beteiligung an Entscheidungen.

II. Bürger(innen)beteiligung: Wunsch und Wirklichkeit

Ressource Bürger(innen)beteiligung

5. Bürger(innen)beteiligung ist nicht nur ein demokratischer Wert, sondern eine wertvolle gesellschaftliche Ressource. Sie kann helfen, die Qualität von Entscheidungen zu verbessern, ihre Legitimation zu erhöhen und die Politik zu entlasten. Wer sich jedoch schon länger mit Fragen der Bürger(innen)beteiligung befasst, kennt ihre strukturellen Probleme.

Traditionelle Bürger(innen)beteiligung ist oft oberflächlich ...

6. Das klassische Instrumentarium der Planauslegung, Anhörung, Erörterungstermine, Bürgerversammlungen usw. ist elementar und weiterhin unverzichtbar. Es weist oft aber eine Reihe von Defiziten auf. Abgesehen davon, dass die Beteiligung vielfach nur auf geringe Resonanz stößt und oberflächlich erfolgt, ist sie ....

... sozial selektiv

7. Es beteiligen sich vornehmlich organisierte Interessen und sozialaktive Minderheiten. Dabei dominieren Hochausgebildete, Angehörige höherer beruflicher Positionen, Männer in mittleren Jahrgängen, der öffentliche Dienst. Schwach vertreten sind hingegen ausländische Mitbürger/innen, Jugendliche, Frauen, ältere Arbeitnehmer, Behinderte sowie untere Einkommensschichten.

Zeitliche Probleme

8. Selbst wenn sie persönlich interessiert sind, fehlen vielen Bürgerinnen und Bürgern ganz einfach die zeitlichen Möglichkeiten, um sich zu beteiligen bzw. die dafür notwendigen Informationen zu beschaffen. (Besonders zeitlich benachteiligt: Alleinerziehende Eltern von Kleinkindern; Schichtarbeitende). Zudem steht Bürger(innen)beteiligung in Konkurrenz mit vielen anderen Möglichkeiten, freie Zeit zu verwenden.

Bürger(innen)beteiligung erfolgt vielfach zu spät

9. Interesse und Engagement entstehen vor allem bei persönlicher Betroffenheit. Nicht selten sind Entscheidungsprozesse dann jedoch schon so weit fortgeschritten, dass die Möglichkeiten zur Einflussnahme nur noch begrenzt sind.

Tendenz zur Segmentierung

10. In unserer Gesellschaft besteht eine erkennbare Tendenz zum Sich-Voneinander-Abschotten (Segmentierung). Es wird Meinungsbestätigung statt Meinungsaustausch gesucht.

III. Neue Beteiligungsverfahren in der Diskussion

Bürger(innen)beteiligung als kommunikativer Prozeß

11. Um die angeführten Partizipationsprobleme zu vermindern und die Qualität von Bürger(innen)beteiligung zu verbessern, sind in den letzten Jahren eine Reihe von zumeist projektorientierten Ansätzen erprobt worden, denen gemeinsam ist, dass Bürger(innen)beteiligung nicht als formaler Akt, sondern als kommunikativer Prozess verstanden wird.

Unterschiedliche Akzentuierungen

12. Je nach Akzentuierung zielen sie schwerpunktmäßig z.B. auf den Ausgleich divergierender Interessen (z.B. Runder Tisch, Mediation, Forum, Zukunftskonferenz), die bessere Vertretung bisher unzureichend beteiligter Interessen (z.B. Anwaltsplanung, Interessenbeauftragte), die Aktivierung im Stadtteil (z.B. Gemeinwesenarbeit, Planning for real, Community Organizing), die Entwicklung von Kreativität und Kompetenz (z.B. Zukunftswerkstatt, Open Space), die Beteiligung besonderer Zielgruppen (z.B. Frauen, Kinder und Jugendliche) oder eine möglichst repräsentative Beteiligung der Bevölkerung (Planungszelle/Bürgergutachten). Ganz neue Beteiligungswege eröffnet darüber hinaus das Internet.:

• Mediation/Runder Tisch
  Mediator(inn)en führen anders als Richter(innen), Schlichter(innen), Schiedsleute keinen Urteilsspruch oder Kompromiss herbei, sondern schaffen die Voraussetzungen für einen Klärungsprozess, in dem die Konfliktparteien miteinander verhandeln, um zu einer für alle Seiten wenigstens hinnehmbaren Lösung zu kommen. Angestrebt wird ein diskursiver statt positioneller Verhandlungsstil. Mediationsähnliche Verfahren haben in der Bundesrepublik während der letzten Jahre auch in Form von sog. Runden Tischen, Stadt- und Verkehrsforen etc. größere Verbreitung gefunden.

• Zukunftskonferenz
  Bei der Zukunftskonferenz versammeln sich ein bis zweieinhalb Tage lang (30 bis 72) von einem Problem betroffene oder unterschiedliche Bevölkerungsgruppen vertretende Personen, um zu gemeinsamen Visionen und zur Erarbeitung von Maßnahmenplänen zu kommen. In fünf Schritten werden in Kleingruppen zunächst bestehende Unterschiede und Gemeinsamkeiten ermittelt und b) mögliche externe - positive wie negative - Trends bewertet, dann c) Zukunftsideen entwickelt, d) Gemeinsamkeiten herausgearbeitet und dann e) konkrete Maßnahmen zur Umsetzung geplant.

• Anwaltsplanung
  Bei der Anwaltsplanung werden benachteiligte Gruppen von Bürgeranwält(inn)en unterstützt, die die Interessen dieser Gruppen in Planungsprozessen einbringen und vertreten. Dies geschieht nicht etwa losgelöst, sondern in enger Rücksprache mit den Betroffenen, mit aufsuchender Arbeit, Bewohner(innen)versammlungen etc.
  Ebenso können Beauftragte (z.B. zukünftige Generationen, Kinderbeauftragte) für schwer organisierbare Interessen eingesetzt werden, die diese in Entscheidungsgremien vertreten.

• Gemeinwesenarbeit (Aktivierende Befragung)
  Durch aufsuchende Arbeit (Hausbesuche, Jugendtreffpunkte) versucht die Gemeinwesenarbeit, Bürger(innen) zum Engagement anzuregen. Wichtiges Hilfsmittel ist die sog. aktivierende Befragung. Zunächst werden die Wünsche und Bedürfnisse ermittelt, dann gemeinsame Priorisierungen vorgenommen und schließlich konkrete Umsetzungsschritte erarbeitet. Eine Sonderform der aktivierenden Befragung ist auch Planning for Real.

• Planning for Real
  Planning for real ist ein in Großbritannien entwickeltes Beteiligungsverfahren, das in Berlin-Wedding erfolgreich ausprobiert worden ist. Es wird ein transportables (Papp-) Modell des Stadtteiles hergestellt und an vielen Orten (Kneipen, Straßenbahnen, U-Bahnen usw.) gezeigt, um Bürger(innen) miteinander ins Gespräch zu bringen. Daraus entwickeln sich Veränderungsvorschläge und neue Formen nachbarschaftlicher Aktivität.

• Community Organizing
  Community Organizing zielt auf langfristige und kontinuierliche Veränderung in Stadtteilen und Städten und baut als Basis dafür eine starke und tragfähige Organisation auf. Dazu wird zunächst ein Gründerkreis (Sponsoring Comitee) mit Schlüsselpersonen aus wichtigen intermediären Organisationen gebildet. Erst wenn die personellen und materiellen Ressourcen sichergestellt sind, beginnt der Prozess der Themenfindung.

• Zielgruppenworkshops
  Für bestimmte Zielgruppen werden zu spezifischen Themen Workshops angeboten, um ihnen Gelegenheit zu geben, sich erst einmal in der eigenen Bezugsgruppe über Ziele und Inhalte von Planungen zu verständigen. Beispiele etwa sind Workshops für Frauen zum Thema "Frauenfreundliche Planung", "Frauenfreundlicher ÖPNV" oder Zukunftswerkstätten mit Kindern/Jugendlichen.

• Zukunftswerkstatt
  Zukunftswerkstatt ist eine maßgeblich von Robert Jungk entwickelte Arbeitsform, um in Gruppen gemeinsam Ideen zu entwickeln und Möglichkeiten ihrer praktischen Umsetzung zu erarbeiten. In der (1) Kritikphase erfolgt eine Bestandsaufnahme von Problemen und Mängeln in einem Bereich. Diese werden anschließend nach Bedeutung gewichtet. Die (2) Ideen- und Phantasiephase dient der Vorstellung von Vorschlägen und Träumen, wie es anders sein könnte. In der (3) Umsetzungs- oder Verwirklichungsphase geht es schließlich darum, Wege und Möglichkeiten zu finden, wie diese Ideen am besten realisiert werden können.

• Open Space
  Open Space ist eine in den USA entstandene Versammlungstechnik. Statt feste Programmstrukturen vorzugeben, kommen die Teilnehmenden zu Beginn zusammen, um die Themen und Punkte zu benennen und aufzuschreiben, die für sie höchste Aktualität haben und die sie persönlich gerne behandeln möchten. Danach bilden sie in wechselnder Zusammensetzung nach Neigung und Interesse Kleingruppen. Die Ergebnisse der einzelnen Gruppen werden protokolliert. In einer Schlussrunde können dann Maßnahmen und Prioritäten zur Umsetzung vereinbart werden.

• Bürgergutachten/Planungszelle
  Das Modell Planungszelle wurde von dem Wuppertaler Soziologieprofessor Peter C. Dienel entwickelt. Eine Planungszelle ist eine Gruppe von ca. 25 im Zufallsverfahren ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern, die für ca. eine Woche von ihren arbeitsalltäglichen Verpflichtungen freigestellt werden, um in Gruppen Lösungsvorschläge für ein vorgegebenes Planungsproblem zu erarbeiten. Die Ergebnisse ihrer Beratungen werden in einem sog. Bürgergutachten zusammengefasst.

• Beteiligung via Internet
  Via Internet können Bürgerinnen und Bürger sich aktiv an Planungsprozessen beteiligen. Neben Beratungen und Abstimmungen zu ganz konkreten Planungsprojekten (Beispiel: Verkehrsberuhigung im Bremer Stadtteil Horn-Lehe) können sog. Bürgerpanels aus einem festen Kern von z.B. 500 bis 1.000 Bürgerinnen und Bürgern gebildet werden, die über einen Zeitraum von 3 Jahren an regelmäßigen Befragungen (3-4 mal jährlich) zu lokalen Themen teilnehmen.

Einwände und Rückfragen

13. Es liegen eine Vielzahl von ermutigenden Erfahrungen aus der praktischen Anwendung der erwähnten Verfahren vor. Trotzdem bleiben berechtigte Rückfragen und Einwände bestehen, die genügend Stoff für Killerfragen bieten. Einige Beispiele:

• Top down versus bottom up

14. Wer entscheidet über die Anwendung solcher Verfahren? Kann Demokratieentwicklung von oben erfolgen? Gegenargument: Die Unterscheidung "von oben" und "von unten" spiegelt nur bedingt die gesellschaftlichen Realitäten wider. Es ist wünschenswert, wenn sich Entscheidungsträger und steuernde Instanzen in Politik und Gesellschaft neuen Beteiligungsformen öffnen und diese finanzieren. Dies setzt unabhängige Durchführungsträger und die Möglichkeit eines jederzeitigen Opting outs voraus. (Zu Prüfkriterien aus der Sicht von Bürgerinitiativen, vgl. Fischer/Schophaus/Trenel/Wallentin 2003)

• Singuläre Sonderfälle

15. Während zu einzelnen Fragestellungen spektakuläre Beteiligungsverfahren durchgeführt werden, bleibt in anderen Bereichen alles beim Alten. Gegenargument: Erfolgreiche Beispiele haben Modellcharakter und Nachahmungswirkung und können die politische Kultur insgesamt positiv verändern.

• "Spielwiese"

16. Für die Lebenswelt der Menschen relevante Entscheidungen werden außerhalb des örtlichen Gemeinwesens getroffen, so dass sie von dort nur bedingt beeinflussbar sind. Gegenfrage: Wo aber sonst, wenn nicht in der unmittelbaren Lebenswelt gibt es sichtbare Ansatzpunkte für erfolgreiche Gegenerfahrungen zu Hilflosigkeit und Apathie?

• Erfolgsbedingung: Dialogbereitschaft

17. Bei konsensorientierten Verfahren sind die Bereitschaft und das Interesse aller Beteiligten, durch Verhandlungen "mit der Gegenseite" zum Ziel zu kommen Grundvoraussetzung für das Gelingen. Wenn diese fehlt, ist Dialog nicht möglich oder zum Scheitern verurteilt. Gegenargument: Nichts spricht dagegen, es aber wenigstens zu versuchen.

• Verselbständigungsgefahren

18. Verfahren können leicht zum Selbstzweck werden. Durchführungsträger stehen oft unter großem Erwartungsdruck, da ein Scheitern Rückfragen an ihre fachliche Kompetenz und Schwierigkeiten bei der Akquise von neuen Aufträgen beinhalten kann. Gegenmaßnahme: Die Auswahl von Beteiligungsverfahren sollte transparent und möglichst einvernehmlich zwischen allen Akteuren erfolgen. Eine formative Evaluation durch einen plural zusammengesetzten Projektbeirat kann sinnvoll sein.

IV. Anforderungen an Bürger(innen)beteiligung

Keine Patentrezepte

19. Es gibt sehr unterschiedliche Wege und Formen der Bürger(innen)beteiligung, aber keine Patentrezepte. Welche Methode die jeweils sinnvollste ist, muss von Fall zu Fall am konkreten Projekt abgewogen werden. Oft empfiehlt sich auch ein Methodenmix. Es kommt nicht (allein) auf die Perfektion der Anwendung einer Methode an, sondern auf die Glaubwürdigkeit und Seriosität der Beteiligung.

Ergebnisoffenheit, Frühzeitigkeit, faire Einflusschancen

20. Wichtig ist aber in allen Fällen, dass die Bürger(innen)beteiligung

• ergebnisoffen angelegt ist, d.h. nicht bloß zur Akzeptanzbeschaffung für bereits getroffene Vor-Entscheidungen dient,
• möglichst frühzeitig erfolgt, also zu einem Zeitpunkt, an dem noch reale Entscheidungsalternativen bestehen, und
• für alle potentiell berührten Interessen faire Einflusschancen anstrebt, wozu erforderlichenfalls auch eine im angemessenen Verhältnis zur Bedeutung des Planungsgegenstandes stehende Zurverfügungstellung von Ressourcen gehört, um Alternativplanungen durchführen oder in Auftrag geben zu können.

Transparenz und Klärung des Stellenwertes

21. Ebenso muss Konsens über die Regeln bestehen und klar sein, welcher Stellenwert der Bürger(innen)beteiligung zukommt. Werden mehrere Verfahren parallel oder sukzessiv eingesetzt, muss transparent sein, wie sie aufeinander bezogen sind. Sie müssen einen klaren Adressaten haben, und es muss sichergestellt sein, dass ihre Ergebnisse Beachtung finden.

Konsultativ, nicht dezisiv

22. Klärung des Stellenwertes bedeutet aber ebenso festzustellen, dass die vorgestellten Modelle konsultativ und nicht dezisiv sind. Sie entlasten nicht von der Notwendigkeit, sich um demokratische Mehrheiten zu bemühen, sei es auf repräsentativ-parlamentarischer Ebene oder durch direktdemokratische Entscheidungsverfahren. Anzustreben und wünschenswert ist aber, dass Bürgerinnen und Bürger selber entscheiden können, wann sie beteiligt werden wollen und ein entsprechendes Initiativrecht für Bürger(innen)beteiligung haben. (vgl. Bürgerantrag bei Direkter Demokratie)

Förderliche Bedingungen: Konkretheit und Befristung

23. Die Motivation zur Teilnahme wird darüber hinaus erleichtert durch a) thematische Konkretheit und Begrenzung, b) temporären Charakter der Engagementverpflichtung und c) Arbeit in kleinen, überschaubaren Gruppen, in denen der Wert des eigenen Engagements sichtbar wird. Projekte der Bürger(innen)beteiligung sollten einen Anfang und ein Ende haben, aus dem Runden Tisch keine lange Bank werden.

Empowerment unfreiwillig nicht-aktiver Gruppen

24. Methoden der Bürger(innen)beteiligung müssen sich daran messen lassen, inwieweit es ihnen gelingt, gerade auch die Teilnahmechancen bisher unzureichend beteiligter Interessen und ressourcenschwächerer ("politisch armer") Bevölkerungsgruppen zu erhöhen. Neue Beteiligungsangebote, die nicht von speziellen Aktivierungsstrategien für ressourcenschwächere Personen begleitet werden, geraten, so positiv sie im einzelnen auch sind, sonst in Gefahr, soziale Ungleichheit zu reproduzieren.

Literaturhinweise:

• Stiftung MITARBEIT / Agenda-Transfer. Agentur für Nachhaltigkeit (Hrsg.): Praxis Bürgerbeteiligung. Ein Methodenhandbuch, Bonn 2004
• Corinna Fischer / Malte Schophaus / Matthias Trénel / Annette Wallentin: Die Kunst, sich nicht über den Runden Tisch ziehen zu lassen. Ein Leitfaden für BürgerInneninitiativen in Beteiligungsverfahren. Stiftung MITARBEIT, Bonn 2003
• Maria Lüttringhaus / Hille Richers: Handbuch Aktivierende Befragung. Konzepte, Erfahrungen, Tipps für die Praxis. Stiftung MITARBEIT, Bonn 2003
• Adrian Reinert: Bürgergesellschaft fördern und entwickeln. Handreichung zum Wegweiser Bürgergesellschaft. Stiftung MITARBEIT, Bonn 2003