Soziale Stadt, Sozialraumorientierung, Quartiersmanagement

Kategorie
Soziale Stadt
Autor
Krummacher, Michael / Kulbach, Roderich / Waltz, Viktoria / Wohlfahrt, Norbert
Beitragsdatum
Sonntag, 7. Dezember 2003 - 23:00

Strategie für einen lokalpolitisch flankierten Sozialstaatsabbau oder Revitalisierung von sozialer Stadtentwicklung?

Kontakt:

Prof. Dr. Michael Krummacher, Ev. Fachhochschule RWL-Bochum, Immanuel-Kant Str. 18-20, 44803 Bochum, Tel: 0049 234 36901-200;  Fax: ...-100; E-Mail: krummacher@efh-bochum.de
Prof. Dr. Michael Krummacher (Politikwissenschaft), Prof. Roderich Kulbach (Verwaltungswissenschaft) und Prof. Dr. Norbert Wohlfahrt (Verwaltungswissenschaft) sind Dozenten an der Ev. Fachhochschule RWL Bochum, Dr. Viktoria Waltz ist Dozentin für Raumplanung an der Universität Dortmund

1. Einleitung

Nicht erst seit dem 1999 beschlossenen Gemeinschaftsprogramm (Bund-Länder-Kommunen) "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt" 1) hat das Thema "integrierte Stadtteilentwicklung" in den professionellen Diskursen der Raumplanung, Sozial- und Verwaltungswissenschaften und der Sozialen Arbeit Hochkonjunktur.
Dies liegt aus mehreren Gründen nahe: Die als "Sozialspaltung der Städte" bezeichnete räumliche Konzentration von Armut nimmt zu und bildet mit Sicherheit kein Übergangsphänomen. Die Ursachen und die Herausforderungen der städtischen Problemgebiete, in denen sich Armut und Ausgrenzungen konzentrieren, haben zu neuen interdisziplinär-integrativen Handlungskonzepten im Umgang damit geführt. Zugleich sind grundsätzliche Fragen nach der Zukunft des lokalen Sozialstaates angesprochen. Dies - und natürlich die Programmkulisse (seit Anfang bzw. Mitte der 1990er Jahre existieren in mehreren Bundesländern vergleichbare Programme) – fordern die angesprochenen Professionen zur Positionierung und zum Diskurs heraus.
Dieser Aufsatz beschränkt sich erkenntnisleitend auf die im Titel genannte Frage, ob und inwieweit die Logik und bisherige Umsetzungspraxis des Programms "Soziale Stadt" mit seinen strategischen Instrumenten "Sozialraumorientierung" und "Quartiersmanagement" entweder auf einen lokalpolitisch flankierten Sozialstaatsumbau im Sinne eines workfare-Staates abzielen, oder, ob damit – wie in der Programmphilosophie angestrebt - eine Revitalisierung sozialintegrativer Stadtentwicklung unter veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zumindest initiiert werden kann?
Im folgenden werden zunächst die Ursachen der Sozialspaltung der Städte und die staatlichen Reaktionen darauf skizziert. Im Hauptteil formulieren wir kritische Thesen zur Programmatik und bisherigen Umsetzungspraxis der Programme "Soziale Stadt". Schlussfolgerungen beenden den Beitrag.

2. Die Sozialspaltung der Städte und die Programme "Soziale Stadt" als staatliche Reaktion

 

Die sozialen Gegensätze und die Sozialraumspaltung nehmen europaweit und in Deutschland seit den 1980er Jahren in den Städten sowie zwischen den Kernstädten und ihrem Umland massiv zu (vgl. ausführlich Krummacher/ Kulbach/ Waltz/ Wohlfahrt 2003: Kap. 1). Sozialspaltungen zwischen Reichen, kleinbürgerlichem Mittelstand und Armen verfestigen sich in den Städten besonders auf Stadtteil- bzw. auf Wohnquartiersebene ("sozialräumliche Dreiteilung"). Die Stadtsoziologen nennen dies "residentielle Segregation". 2)
In den Städten führen die Konzentrationen von armen, immobilen und unbeliebten Mietergruppen zur Entwicklung von Armutsquartieren mit der Gefahr sich verselbständigender, kaum noch steuerbarer Ghetto-Entwicklungen mit den entsprechenden Verwahrlosungs- und Kriminalitätsfolgen. In Verbindung mit der lang anhaltenden Massenarbeitslosigkeit und ihren Folgen scheint die jahrzehntelang recht gut funktionierende städtebezogene Sozial- und Stadtentwicklungspolitik mit ihrer für Deutschland typischen Kombination aus

 

  1. zentralen sozialstaatlichen Interventionen (in Deutschland vor allem über staatliche Wohnungspolitik und das erwerbsarbeitszentrierte System aus Sozialversicherungen, Versorgung und nachrangiger Fürsorge),
  2. den länderspezifischen Interventionen der Landesraumordnungs-, Landeswohnungs- und Landessozialpolitik, sowie
  3. der originären, begrenzt autonomen kommunalen Stadtentwicklungs- und Sozialpolitik

nicht mehr in der Lage zu sein, die kleinräumig-sozialräumliche Verfestigung von Armutsspiralen abzufedern bzw. zu begrenzen. Was sind die Ursachen dafür?
Zunächst ist anzumerken: Zur Normalität von kapitalistischer Stadtentwicklung gehört die Übertragung von sozialen Gegensätzen in den Stadtraum in Form der Segregation der Wohnstandorte verschiedener Klassen und Schichten. Gesellschafts-, Arbeitsmarkt-, Einkommens- und Wohnungsmarktspaltungen führen regelhaft auch zu scharfen Sozialraumspaltungen. Das "Integrationsmodell der europäischen Stadt" des 20. Jahrhunderts konnte diese "Normalität" unter den Bedingungen relativer Vollbeschäftigung, relativ stabiler wohlfahrtsstaatlicher Sicherungssysteme und sozialkompensatorischer Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik einigermaßen begrenzen. Eben diese Bedingungen sind seit den 1980er Jahren z.T. entfallen und überlagern sich mit anderen gesellschaftlichen Ursachen der Sozialraumspaltung der städtischen Teilgesellschaften. Stichwortartig können als Ursachen genannt werden:

  • Die Internationalisierung der Kapitalmärkte mit ihren Folgen für die langanhaltende Massenarbeitslosigkeit und die Zunahme der prekär Beschäftigen und dauerhaft "Überflüssigen";
  • Der demographische Wandel und die Erosion der familialen Selbsthilfepotenziale: Überalterung, Singularisierung, Pluralisierung der Lebensstile;
  • Die schrittweise Deregulierung der sozialstaatlichen Sicherungssysteme in den Bereichen aller Sozialversicherungen und der Sozialhilfe;
  • Die Deregulierung der sozialstaatlichen Wohnungspolitik;
  • Die Suburbanisierung der Städte bzw. der Wegzug von mittelständischen Haushalten in bessere Stadtteile und an die Stadtränder;
  • Die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte, darunter besonders der Städte und die Politik der Attraktivitätssteigerung der Städte v.a. für das Kapital und einkommensstarke Bewohnergruppen.

Wichtig an dieser Aufzählung ist, dass es sich um exogene Ursachen handelt, die aus der "Mitte" der Gesellschaft herrühren und eben nicht in den Armutsquartieren entstanden sind.
Zwei Prototypen von Armutsquartieren oder auf dem Weg dahin können identifiziert werden:

  • Typ 1: Vernachlässigte industrie- oder kernstadtnahe Altbauquartiere mit ehemals überwiegender Arbeiterbevölkerung,
  • Typ 2: Großwohn- oder Trabantensiedlungen der 1960/1970er Jahre in städtischen Randlagen mit ursprünglich gemischter, inzwischen entmischter Wohnbevölkerung.

Bei allen Unterschieden im Detail – nach Ausgangsbedingungen und endogenen Ressourcen für eine mögliche Revitalisierung unterscheiden sich beide Typen deutlich – haben sie folgende sich überlagernde Gemeinsamkeiten: Erstens konzentrieren sich in diesen Quartieren (meist geht es nicht um ganze Stadtteile) die armen, immobilen und die ethnischen Minderheiten der städtischen Teilgesellschaften. Über gesamtstädtische Arbeits- und Wohnungsmarktspaltungen sowie über selektive Fort- und Zuzüge werden sie zynisch ausgedrückt dort "abgelagert". Zweitens: Die Wohn- und Infrastrukturbedingungen der Quartiere sind durch städtebauliche, ökologische, ökonomische und infrastrukturelle Defizite gekennzeichnet. Drittens: In Folge der insgesamt schlechten Lebenslagen und heterogener Bewohnergruppen mit unterschiedlichen Bedürfnissen häufen sich Konkurrenzen und Nutzungskonflikte in Gebäuden, im Wohnumfeld und im öffentlichen Raum.
Zusammenfassend lässt sich feststellen: Zusätzlich zur primären sozialen Benachteiligung nach individuellem Einkommen, Status und sonstigen Ressourcenzugängen droht die Sozialraumspaltung in den Armutsquartieren zur Quelle von zusätzlicher kollektiver Benachteiligung zu werden.
Die skizzierten Erscheinungsformen der Sozialraumspaltung der Städte, der Erosion des Integrationsmodells der sozial-integrativen Stadt und die damit verbundenen Herausforderungen an die Stadtpolitik sind in den Professionsdiskursen seit langem bekannt.
Von der städtebaubezogenen Politik wurde die Herausforderung in der Form von staatlichen Sonderprogrammen zur "nachhaltig-integrativen Stadtteilpolitik" aufgegriffen; seit den späten 1980er Jahren von der EU ("Quartiers en Crise"/ Urban I/II), in der Bundesrepublik seit den 1990er Jahren von den Bundesländern Nordrhein-Westfalen, Hamburg, Berlin, Hessen und seit 1999, nach Antritt der rot-grünen Regierungskoalition von der Bundesregierung (vgl. ausführlich Krummacher/ Kulbach/ Waltz/ Wohlfahrt 2003: Kap 2).
Die Konturen der inzwischen etablierten "Programmfamilie: Integrative Stadtteilentwicklung" ähneln sich und können beschreibend mit folgenden Stichworten ihrer Programmphilosophie skizziert werden:

  1. Die Sonderprogramme zielen auf eine "nachhaltig sozialintegrative Stadtteilentwicklung" in von Armutskonzentrationen betroffenen oder bedrohten Quartieren der Städte ab (dass der Begriff "Armutsquartier" in der Programmlyrik vermieden wird, ändert nichts daran).
  2. Sie sollen reaktiv oder besser präventiv Armutsghettos mit ihren sich verselbständigenden nicht mehr steuerbaren Armutsspiralen verhindern. Positiv sollen sie die Lebenslagen im Quartier/ Stadtteil verbessern helfen und perspektivisch eine sich selbst tragende Stadtteilentwicklung über quartiersinterne Selbsthilfenetzwerke fördern bzw. einleiten.
  3. Als zu integrierende Handlungsfelder von Verbesserungen der Quartierssituation werden üblicherweise die Bereiche genannt: Wohnen/ Wohnumfeld, lokale Ökonomie/ Beschäftigung, Ökologie, soziale/ kulturelle Infrastrukturen, Aktivierung/ Stärkung sozialer Netzwerke, Sicherheit sowie Bürgerbeteilung und Öffentlichkeitsarbeit.
  4. Als "Qualitätsstandards" für eine Beantragung/ Inanspruchnahme von Fördermitteln werden als Grundsätze verlangt (hier in Anlehnung an das Programm "Soziale Stadt"):
  • Integrierte Handlungskonzepte mit städtebaulichen und nicht-investiven Maßnahmen,
  • Ressortübergreifende Bündelung von Ressourcen und Fördermitteln,
  • Beteiligung und Aktivierung der betroffenen Bewohner/innen,
  • Einbindung und Vernetzung der lokalen Akteure im Stadtteil,
  • Neue Verwaltungs- und Managementstrukturen (Stadtteil-/ Quartiersmanagement),
  • Aktivierende Programmbegleitung und –Evaluation mit Blick auf Übertragbarkeiten.

Im Jahre 2002 waren bundesweit rd. 300 Quartiere in 214 Gemeinden, jeweils zeitlich befristet in das Programm "Soziale Stadt" eingebunden. Programmgemäß hat seine Anwendung in den Modellstadtteilen Experimentiercharakter mit dem Ziel von übertragbaren Erfahrungen und Empfehlungen. Daher wurde der Programmverlauf und seine Umsetzung – vom damit beauftragten Deutschen Institut für Urbanistik (DIFU-Berlin) bis 2003 – intensiv dokumentiert, evaluiert und diskutiert (www.sozialestadt.de). Eine Fortführung des Programms ist vorgesehen.

3. Fünf Thesen zur Programmatik und ihrer Umsetzung

 

These 1: Das Programm "Soziale Stadt" ist ein rot-grünes Reformprojekt – es vereint Aspekte sozialer Kompensation mit Elementen kleinräumiger Integration im Sinne des Aktivierungskonzepts des Sozialstaats der Neuen Mitte

Das Programm "Soziale Stadt" ist eines der frühen und wichtigen Reform-Projekte der ersten rot-grünen Bundesregierung (1998-2002). Als Gemeinschaftsprogramm mit drittelparitätischer Finanzierung durch Bund-Länder-Kommunen (z.Zt. ca. 230 Mio. Euro pro Jahr) bedurfte es der Zustimmung der Länderkammer. Angesiedelt im Bauministerium wird aus diesem Etat erstmals ein Programm ko-finanziert, das explizit soziale Ziele formuliert und nicht nur Bau- und Verkehrsinvestitionen im Auge hat. Bemerkenswert ist, dass dem Programm die Erkenntnis zugrunde liegt, dass die sozialräumlichen Problemlagen der benachteiligte Stadtteile mit den herkömmlichen sektoral getrennten Herangehensweisen (Bauen – Wohnen – Ökonomie – Soziales) nicht angemessen bearbeitet werden können. Um bessere Wirkungen zu erzielen, sollen sozialintegrative Handlungskonzepte zur Verknüpfung städtebaulicher, sozialer, beschäftigungsorientierter, kultureller und ökologischer Maßnahmen implementiert werden, um der zunehmenden sozialräumlichen Polarisierung entgegen zu steuern. Bemerkenswert sind auch die genannten Qualitätsstandards, das heißt, die Anforderungen nach integrierten gebietsbezogenen Handlungskonzepten, nach Bürgerbeteiligungen und Vernetzungen der lokalen Akteure, nach sektorenübergreifenden Steuerungs-/Koordinierungsformen in Form von Stadtteilbüros und Quartiersmanagement sowie nach Wirkungskontrollen der eingeleiteten Maßnahmen.
Inhaltlich können solche Grundsätze zunächst als Versuch der Weiterentwicklung und Zusammenführung von zwei reformerischen Vorläuferkonzepten der 1980er Jahre interpretiert werden: Von Seiten der Raum- bzw. Stadtplanung das Konzept der "behutsamen Stadt(teil)erneuerung", von Seiten der Sozialen Arbeit das Konzept der "stadtteilbezogenen Sozialarbeit" bzw. der "quartiersbezogenen Gemeinwesenarbeit".
Infolge der teilweisen Anschlussfähigkeit der Programmgrundsätze an diese Reformdebatten verwundert es nicht, dass das Programm, abgesehen von der Kritik einer zu knappen Mittelausstattung in den reformorientierten Fachkreisen der Raumplanung und der Stadtsoziologie und in Teilen der Sozialen Arbeit (soweit es überhaupt zur Kenntnis genommen wurde) zunächst recht einhellig begrüßt wurde und als Chance für eine Revitalisierung sozialintegrativer Stadtentwicklungspolitik angesehen wurde.
Auf den ersten Blick sind die Programmziele und –konturen recht eindeutig sozialkompensatorisch, sozialintegrativ angelegt. Der sozialkompensatorische Aspekt ist dabei allerdings auf die kleinräumige soziale Integration beschränkt und es drängt sich der Verdacht auf, dass damit Abschied von einem Grundsatz traditioneller kommunaler Sozialpolitik genommen wird, der bis in die 1980er Jahre hinein zumindest als Leitbild Gültigkeit beanspruchte: an die Stelle universeller Integration und der darin eingeschlossenen Zielsetzung der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen tritt die Akzeptanz einer dauerhaften, sich sozialräumlich manifestierenden sozialen Ungleichheit, deren Folgen auch ordnungspolitisch zunehmend als Gefahr wahrgenommen werden. Dies mag auch der Grund dafür sein, warum Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung alte Berührungsängste mit quartiersbezogenen Handlungsansätzen abzubauen scheinen: Der auf den Kommunen lastende (Kosten)Druck wird offenbar neuerdings als gefährlicher eingeschätzt als die "Imageschäden", die Sozialraumanalysen scheinbar mit sich bringen, wenn vorhandene sozialräumliche Disparitäten und Segregationen thematisiert werden.
Aufgrund seiner Vorgeschichte – die Programmgrundsätze wurden weitgehend aus dem NRW-Programm "Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf" von 1993 übernommen - trägt das Programm "Soziale Stadt" eine deutlich sozialdemokratisch-grüne Handschrift.
Bei näherem Hinsehen fallen mehrere strukturelle Ambivalenzen auf: Dazu gehören z.B. die Ressortierung im Bauministerium, das sich in Vergangenheit und Gegenwart vor allem mit Verkehrsinvestitionen profiliert und sich durch keine besondere soziale Kompetenz auszeichnet. Hinzu kommt die auch in Fachkreisen wenig beachtete Refinanzierung über weit überdurchschnittliche Mittelstreichungen im Sozialen Wohnungsbau. Zu nennen ist auch der Charakter eines (befristeten) "Sonderprogramms" mit Programmfristen für die Modellstadtteile, von denen jeder/e weiß, dass sie die Programmideologie einer "nachhaltigen, sich selbst tragenden Stadtteilentwicklung" verfehlen müssen.
Der Langtitel des Programms lautet: "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt": In dem Programm geht es explizit nur um bestimmte Stadtteile und nicht um "die Stadt" als Ganzes, auch wenn der Kurztitel "Soziale Stadt" gewählt wurde. Wenn aber richtig ist, dass die Problemursachen der benachteiligten Stadtteile aus der "Mitte" der Gesellschaft herrühren und in den betroffenen Quartieren lediglich konzentriert "abgelagert" werden, hat Häußermann (2002: 72ff) mit seiner Aussage natürlich recht, dass diesen Problemen mit quartiersbezogener Politik auch kaum beizukommen ist, und der grundlegende Mangel des Programms darin besteht, dass die Ursachen und Rahmenbedingungen, die zur Herausbildung von Armutsquartieren führen, damit nicht zum Gegenstand einer Politik für eine sozial integrierte Stadtpolitik gemacht werden.
Unabhängig von der begrenzten Reichweite kommunaler Politik kann der Gesichtspunkt einer sozialen Stadt nur für die Stadt als Ganzes geltend gemacht werden. Dies gilt auch ganz konkret: Zum Beispiel können kleinräumige Wohnungsnöte und -Marktspaltungen, erzwungene Wohn-Segregationen (weil andere städtische Teilmärkte für unbeliebte Mietergruppen verschlossen sind), erst recht kleinräumige Konzentrationen von Arbeitslosigkeit, wenn überhaupt nur gesamtstädtisch angegangen werden. Das Programm "Soziale Stadt" und seine Vorläufer in den Bundesländern thematisieren das überhaupt nicht.
Das Programm nährt damit den Verdacht, dass es in erster Linie nicht auf die Unterstützung der Lebensbewältigung, sondern auf die funktionale Integration marginalisierter Bevölkerungsgruppen abzielt und – falls die erhofften Erfolge ausbleiben – auf die ordnungspolitische Befriedung der in einer gespaltenen Stadt dauerhaft ausgegrenzten Interessen.
Dies führt zur Frage nach den aktuellen Rahmenbedingungen des lokalen Sozialstaates und damit zur zweiten These.

These 2: Das Konzept des "aktivierenden Sozialstaates" und die Rahmenbedingungen lokaler Sozialpolitik stützen die These eines lokalpolitisch flankierten Sozialabbaus

Typisierungen fragen vor allem nach der Rolle der Eingriffe und kompensatorischen Leistungen des Sozialstaates (zur Typisierung vgl. z.B. Heinze/ Schmid/ Strünck 1999). Danach gehört(e) z.B. die Bundesrepublik historisch zum Typus der entwickelten "konservativ-korporatistisch" geprägten Wohlfahrtsstaaten mit relativ ausgebautem sozialem Sicherungssystem, während z.B. die USA zum Typus der "liberal-residualen" Wohlfahrtsstaaten mit wenig ausgebauten Sicherungssystemen und eindeutigem Vorrang des Subsidiaritätsprinzips gehört. Im Zuge der als Globalisierung titulierten politischen Inszenierung weltweiten Wettbewerbs zeichnet sich ab, dass sich die europäischen Sozialstaaten, darunter die Bundesrepublik immer mehr dem "liberal-residualen" Typus annähern und dazu regierungs-unabhängig sozialpolitische Deregulierung bzw. massiven Sozialleistungsabbau betreiben.
Damit sind wir beim Thema der Rahmenbedingungen lokaler Sozialpolitik: Fast täglich bekommen die Bürger mitgeteilt – darin besonders unterstützt von einer vom Projekt der neoliberalen Deregulierung begeisterten Medienwelt - dass die Steuern und Sozialabgaben für die Unternehmen und die Leistungsträger der Gesellschaft zu hoch sind, dass die Bevölkerung zu alt, zu krank ist, dass die Familien ihre Erziehungsverantwortung zu wenig wahrnehmen, dass die Sozialleistungssysteme ausgenutzt werden, "Hängemattenmentalität" befördern, private Einzelverantwortung zur Selbsthilfe zu gering schätzen und daher ein Umbau von Sozialleistungen zwingend ist. Auch relevante Teile der Wissenschaft (vgl. z.B. Miegel 2002) propagieren unter dem Stichwort "Modernisierung" einen Anpassungsdruck der Institutionen des Sozialstaates, der in einer Radikalkur des Leistungsabbaus münden soll.
Der "aktivierende Sozialstaat" und die Parole "Fördern und Fordern" sind zu Losungen geworden, mit denen in allen erwerbsarbeits- und sozialnahen Politikbereichen vom Bund, von den Ländern und den Kommunen sozialpolitische Deregulierung propagiert und betrieben wird. Kurz zusammengefasst lässt sich feststellen (vgl. ausführlicher Dahme/ Otto/ Trube/ Wohlfahrt 2003): Das Leitbild "aktivierender Staat" und "aktive Gesellschaft" steht durchaus in der Kontinuität der deutschen Sozialpolitik, die mittels des Subsidiaritätsprinzips immer schon an der Aufgaben- und Verantwortungsteilung zwischen Staat, Gesellschaft und Individuum fest gehalten hat. Das im Subsidiaritätsprinzip enthaltene Prinzip der Verpflichtung der kleineren Einheiten und Gemeinschaften zur gegenseitigen Hilfe wird jedoch um einen neuen Grundsatz ergänzt: der aktivierende Staat fördert zwar unter veränderten Vorzeichen weiterhin, fordert aber gleichzeitig auch eine Gegenleistung und wird dadurch zu einem neuen Typus von Sozialstaat. Gefördert werden sollen zukünftig vorrangig Maßnahmen, die zur Teilnahme qualifizieren; nur selbstaktive Teilnahme gewährleiste Teilhabe, so die neue Auffassung, und dies sei im Übrigen auch Gebot von Art. 1 GG. Eine Schlussfolgerung wäre demnach: Wer nicht teilnehmen will, dem droht zuerst Druck, dann Zwang und bald Ausschluss (z.B. von Sozialleistungen) durch den aktivierenden Staat. Die neue "zivile Bürgergesellschaft" soll demnach durch den gleichzeitigen Rückgriff auf neoliberale und kommunitaristische Elemente konstruiert werden: Gemeinschaft und Zwang auf der einen Seite, Selbstverantwortung und Selbststeuerung auf der anderen.
Die Kommunen sind Vorreiter bei der Privatisierung, Teilprivatisierung und beim "Verleasen" und "Outsourcing" von ehemals kommunalen Wohnungsgesellschaften, Stadtwerken, Energieversorgung, Stadtreinigung/ Grünpflege, Nahverkehrsbetrieben etc. geworden. Selbst die Privatisierung von Schulen ist kein Tabu mehr (vgl. Wohlfahrt/Zühlke 2001).
Insbesondere die großen Städte sind von der Sozialspaltung der Gesellschaft, der sozialstaatlichen Deregulierung und Finanzknappheit öffentlicher Haushalte besonders betroffen. Wenn nun – siehe die Agenda 2010 – auf zentralstaatlicher Ebene die Sozialleistungen bei Arbeitslosigkeit, Krankheit, Rente gekürzt werden, schlägt dies zwangsläufig nach "unten" durch, einerseits in der Form von zunehmender Armut und Armutsrisiken sozial benachteiligter Bürger, andererseits in Form von höheren Sozialausgaben und geringeren Einnahmen der Kommunen.
Die Wirtschaft und der selbständige Mittelstand fordern von den Kommunen ein kapitalfreundliches Klima und gute Standortbedingungen in Form von attraktiven Gewerbeflächen, Citys, Kulturhighlights und niedrigen Gewerbesteuern. Die Suburbanisierung, bzw. der Wegzug von mittelständischen Haushalten über die Stadtgrenzen in die "Speckgürtel" im Umland der Städte und der damit verbundene Einbruch von Einkommenssteuern führen ebenfalls zu kostenträchtigen "Gegenstrategien", um Wegzüge dieser Gruppen aufzuhalten, oder, um wenigstens ihre Kaufkraft an die Städte zu binden; z.B. in Form der Ausweisung von "Filetflächen" für die Wohneigentumsbildung und des Ausbaus glitzernder Citys. Die immobilen Armen bleiben in den Städten, die Familien zerbrechen zunehmend angesichts der an sie gestellten Anforderungen und die Folgen schlagen sich in kontinuierlich steigenden Ausgaben für die Kinder- und Jugendhilfe nieder.
Angesichts der Finanzmisere der Kommunalhaushalte und der interkommunalen Konkurrenz sowie der vorwiegend standortpolitisch bestimmten Interessenlage der Kommunen ist ziemlich klar, welche Interessen mit den knappen Mitteln von der Kommunalpolitik der meisten Städte primär bedient werden. Damit ist nahe liegend und auch vielfältig nachweisbar, dass die gesamtstaatlichen Deregulierungen durch lokalpolitische Deregulierungen ergänzt werden und eine gravierende Leistungsveränderung des lokalen Sozialstaates befördern. In den Bereichen der Sozialhilfe- und Jugendhilfepolitik und bei der sozialen Infrastrukturpolitik lässt sich das vielfach belegen. Die Kommunen sind dabei keineswegs nur getriebene "Opfer" der ökonomischen und zentralstaatlichen Deregulierungen. Sie befördern und bedienen aktiv die Parolen vom "aktivierenden Sozialstaat" und die Ideologie des "Fördern und Forderns" in der lokalen Beschäftigungspolitik, in der kommunalen Wohnungspolitik, in der Sozialhilfepolitik und in Teilbereichen der Jugendhilfepolitik. Ungeachtet dieser dominanten Trends ist Kommunalpolitik mit dem Tatbestand konfrontiert, dass eine stetig wachsende sozialräumliche Spaltung der Städte (mit der drohenden Gefahr der Gettoisierung) nicht nur zu gesamtstädtisch negativen Folgen führen würde, sondern auch mit dem politisch angestrebten Ziel einer Aktivierung möglichst breiter Teile der Bevölkerung (siehe die Zielsetzungen des "Hartz-Konzeptes") kaum in Einklang zu bringen ist. Was bedeutet dies für die reale Umsetzung des Programm "Soziale Stadt" in den Kommunen? Auf Grundlage der Auswertung vorliegender Zwischenbilanzen zur Umsetzung in Nordrhein-Westfalen als Bundesland mit den längsten Programmerfahrungen, der Auswertung von Studien aus anderen Bundesländern und eigener Studien im Ruhrgebiet sollen die Thesen 3 und 4 dazu Stellung nehmen (vgl. ILS 2000; Städte-Netzwerk für Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf 2001; mehrere Aufsätze in Walther 2002; www.sozialestadt.de).

 

These 3: Die Zwischenbilanzen zur Programmumsetzung lassen sowohl gelungene Projekte wie Defizite, aber keine eindeutigen Umsetzungsstrategien erkennen

 

Bilanziert man kritisch die bisherige Programmumsetzung des nordrhein-westfälischen Landesprogramms und des Bundesprogramms "Soziale Stadt" dann drängt sich insgesamt der Eindruck auf, dass in der Umsetzungspraxis der für Lokalpolitik typische "Inkrementalismus" überwiegt: Ein von dominanten Vor-Ort-Akteuren, -Koalitionen und -Ressourcen und nicht zuletzt von Personen abhängiges, mehr oder weniger perspektivisch geleitetes "muddling through". Zu diesem Eindruck gehören sowohl positive wie fragwürdige und defizitäre Umsetzungserfahrungen.
Eine Fülle von Projektbeispielen sind im Sinne der Programmatik als innovativ im Sinne von konkreten Verbesserungen der Quartierssituation einzuschätzen. Die Palette reicht von sozialintegrativen Projekten in den Bereichen Wohnen, Ökologie, Verkehr, soziale Infrastruktur, Beschäftigung/ Qualifizierung, Familie, Stadtteilschulen, Zuwanderung, Konfliktmediation bis hin zu guten Beteiligungs- und Partizipationsbeispielen. Positiv hervorzuheben sind vor allem solche "Mehrzielprojekte", in denen mehrere Handlungsbereiche kombiniert werden (z.B. Kombi-Projekte von Bauen, Wohnen, Arbeit, Qualifizierung und Verbesserung von Teilhabechancen).
Wenn wir hier über gelungene Beispiele konkreter Verbesserungen sprechen, dann sind wir uns der Tatsache bewusst, dass damit ökonomisch verursachte Ausgrenzungen nicht aufgefangen werden können. Die Aussage des Stadtsoziologen Häußermann, dass man das Problem viel einfacher lösen könne, wenn man den Bewohnern statt komplizierter Programme einfach "mehr Geld" geben würde, klingt simpel, ist aber dennoch kaum von der Hand zu weisen. Insofern ist der Maßstab des kompensatorischen Entgegenwirkens unseres Erachtens immer explizit zu machen: Es geht nicht um die Aufhebung des Gegensatzes von Kapital und Arbeit, es geht auch nicht um eine sozialromantische Vorstellung von der Erhaltung vermeintlich intakter Milieus, sondern es geht um die Frage, wie durch eine auf die Stabilisierung des lokalen Gemeinwesens ausgerichtete Projektstrategie und durch Interventionen, die soziale Netzwerke stabilisieren helfen, in ihrer Lebensführung überlastete Bevölkerungsgruppen entlastet werden können. Hierfür stehen Beispiele einer flexibleren Struktur der Jugendhilfe ebenso wie die anwaltschaftliche Vertretung von Mieterinteressen, die Entwicklung sozialer Infrastruktur im Quartier und die Schaffung von Räumen zur Kommunikation und Konfliktaustragung.
Zum Bild der inkrementalistischen Programmumsetzung gehören selbstverständlich auch fragwürdige Projektbeispiele und defizitäre Umsetzungserfahrungen.
Die in den Programmen angelegten, oben genannten Ambivalenzen multiplizieren sich in der "Vor-Ort-Praxis" vor allem in Abhängigkeit von der lokalen "Akteure-Arena".
Die postulierten integrierten Handlungskonzepte, einschließlich von Leitbildern für eine nachhaltig-soziale Stadtentteilwicklung liegen nur in der Minderheit der Programmstadtteile vor. In der Mehrheit existieren sie nicht, werden in der Berichterstattung schön geschrieben und/ oder mit der Begründung einer prozesshaften Quartiersentwicklung für überflüssig erklärt.
Oft im gleichen Wohnquartier stehen Projekte zur Stabilisierung und begrenzten Verbesserung der Lebenslagen von Teilgruppen der Bevölkerung neben solchen, die auf "Kolonialisierung" und Ausgrenzung anderer Teilgruppen abzielen oder zur Folge haben.
Aktuelle und frühere Ansätze und Untersuchungen zur Bürgerbeteiligung zeigen, dass durchsetzungsschwache, von Armut und Ausgrenzung betroffene Minderheiten mit den herkömmlichen Instrumenten der Bürgerbeteiligung nur schwer erreicht werden und daher "oft auf der Strecke bleiben". Gelungene Beteiligungen von durchsetzungsstärkeren Bevölkerungsgruppen richten sich dann unter dem Siegel von "Ordnung und Sicherheit" leicht gegen die ohnehin schon marginalisierten und unbeliebten Minderheiten (ethnische Minderheiten, auffällige Jugendliche, Suchtabhängige und Wohnungsnotfälle) (vgl. Eick/Grell 2002). Dabei stellt sich grundsätzlich die Frage, ob eine Vorgehensweise, die es sich zur Aufgabe macht, Beteiligung als Strategie für ein nicht näher definiertes soziales Gemeinwesen einzufordern, nicht eine nachhaltige Veränderung sozialer Schutzrechte beinhaltet: "Sozialstaatliche Standards sind nun nicht mehr als Schutzrechte einzufordern, sondern die Bürger sollen ihr Verhalten und ihre Erwartungen an den Staat praktisch ändern. Die Standards des lokalen Sozialstaats sollen nicht als Leistungen abgerufen, sondern praktisch reformuliert werden, wenn es um das Verhältnis von Bürger/Staat im Sinne eines "aktivierenden Staats" geht" (vgl. Walther 2002: 28).
Die traditionelle Trennung zwischen einerseits einer vorwiegend bau-investiven Planungs- und Infrastrukturpolitik (in die fast immer das meiste Geld fließt), andererseits von Ansätzen stadtteilorientierter Gemeinwesenarbeit und einzelfallorientierter Sozialarbeit wurde bislang nur in wenigen Fällen überwunden.
Eine Durchsicht der Zwischenbilanzen zeigt auch, dass die Lokalpolitik in vielen Programmstadtteilen eigentlich "weiter macht, wie bisher" und, mit deutlichen Mitnehmereffekten von Programmmitteln, die eigenen Finanzen zu schonen sucht.
Mit Blick auf den Haupteindruck des "Inkrementalismus" sind solche analytischen Auffassungen zu beachten, die davon ausgehen, dass im Rahmen von Kommunalpolitik ohnehin kaum eine andere Wahl bestehe. Da der zentrale Programmauftrag des Stadtteil-/Quartiermanagement in der Einbindung und Vernetzung der lokalen Akteure im Stadtteil (Politik, Verwaltung, lokale Ökonomie, Wohlfahrtsverbände/ Kirchen, Vereine und Initiativen) mit naturgemäß unterschiedlichen Interessen der Einzelakteure und der Moderation dieser Interessen besteht, wird "Inkrementalismus" im Sinne von Aushandlungsprozessen und pragmatischem Handeln nach konkreten Möglichkeiten/ Gelegenheiten zum positiven Prinzip erhoben. Um nicht vollends im Gewurstel zu versacken, komme es darauf an, stimulierende Leitbilder wünschenswerter Entwicklungen zu entwickeln und daran angelehnt, prozesshaft "günstige Gelegenheiten" zu erkennen und zu ergreifen (Steuerungsphilosophie des "perspektivischen Inkrementalismus"). Ein unübersehbares Dilemma des "perspektivischen Inkrementalismus" entsteht aber dann, wenn – wie dies überwiegend der Fall zu sein scheint – die "integrierten Handlungskonzepte der Stadtteilentwicklung" als stimulierende Leitbilder gar nicht vorhanden sind.

 

These 4: Die Umsetzungserfahrungen bestätigen die begrenzte Reichweite von kommunaler Politik, die Dominanz einer ökonomisch begründeten Verwaltungsmodernisierung und Ambivalenzen des Reformprojekts "Soziale Stadt"

 

In der aktuellen Literatur wird kritisiert, dass trotz aktiver Programmbegleitung und umfassender Dokumentation das postulierte Wirkungs-Monitoring und damit die Evaluierung viel zu wenig entwickelt seien und daher eindeutige Aussagen zu den Effekten des Programms "Soziale Stadt" nur begrenzt möglich sind. So wichtig dies für künftige genauere Untersuchungen ist: Einige strukturelle Defizite lassen sich auf Grundlage der Zwischenbilanzen erkennen und benennen.
Die Evaluierungsergebnisse des NRW-Programms mit seinen inzwischen fast zehnjährigen Programmerfahrungen zeigen in Bezug auf die harten Indikatoren Arbeitslosigkeit, Einkommensarmut und individuelle Wohnungsnöte, dass mit recht hohem finanziellem, personalem und organisatorischem Aufwand in den Programmstadtteilen nur bescheidene Gesamteffekte produziert werden konnten. Die Arbeitslosigkeit steigt weiter und dürfte auch durch die "Workfare- und Niedrigverdiener"-Konzepte des "Hartz-Konzeptes" eher verschärft denn gemildert werden (vgl. Trube/Wohlfahrt 2003). Der zentral- und lokalstaatliche Sozialleistungsabbau produziert neue Einkommensarmut. Der aktuelle Rückgang der registrierten Wohnungsnotfälle ist nur in Schrumpfungsregionen nachweisbar und dort vor allem auf exogene – von der Lokalpolitik als Bedrohung angesehene - Faktoren des Bevölkerungsrückgangs zurück zu führen. Das dürfte auch für die schwieriger messbaren Probleme wie z.B. die Ausprägung sozialer und interkultureller Konflikte gelten. Dies gilt selbst für solche benachteiligten Stadtteile, die in Form von Vorläuferprogrammen jahrzehntelange "Programmkarrieren" hinter sich haben.
Sichtbare Erfolge sind am ehesten bei Bauinvestitionen, Wohnumfeldverbesserungen und manchmal bei Infrastruktureinrichtungen zu erkennen. Ohne solche Erfolge zu unterschätzen, es zeigt sich, wie schwierig es ist, durch Instrumente sozialer Stadtentwicklung soziale Segregationsprozesse aufzuhalten, geschweige denn umzudrehen. Die den Sonderprogrammen zugrunde liegende Auffassung mit auf einige Jahre befristeter Intervention ließe sich eine "selbst tragende Stadtteilentwicklung" einleiten und die damit verbundene Vorstellung vom Quartiersmanagement als "Springer-Funktion" (ein paar Jahre in diesem, ein paar Jahre im nächsten Stadtteil), sind zumindest für Quartiere mit ausgeprägter Armutsentwicklung eine Illusion, die dem Charakter von Sonderprogrammen geschuldet ist.
Auf ein weiteres strukturelles Problem weist das "Städte-Netzwerk für Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf" (2001) in seinem Positionspapier hin: Die mangelnde Raumorientierung der Kommunalverwaltung. Die Programmansprüche der integrativen Quartiersentwicklung und deren Steuerung über Quartiersmanagement erfordern auf Seiten der Kommunalverwaltung vernetzte Zusammenarbeit von traditionell getrennten Fachressorts bzw. Ämtern, darunter bezogen auf unser Thema vor allem der Ressorts für Stadtplanung und Stadterneuerung und der Ressorts der Sozial- und Jugendhilfeverwaltung. Die Praxiserfahrungen zeigen aber deutlich, dass sich die verschiedenen Fachressorts auf beiden Seiten nach wie vor überwiegend auf ihre spezifischen Aufgabenbereiche und ihre jeweilige Klientel beschränken, d.h. ihre Handlungsansätze gebietsbezogen kaum koordinieren. Im Ergebnis funktioniert die administrativ postulierte Integration und Vernetzung in den meisten Städten eher mäßig oder findet kaum statt.
Angesichts des traditionellen Aufbaus der Kommunalverwaltung mit seiner hierarchisch-sektoralen Trennung der Ressorts nach Dezernaten, Ämtern und Fachdiensten und angesichts unterschiedlicher Mitarbeiter-Professionen in den Bau- und Sozialressorts (mit unterschiedlichen Ausbildungsgängen und Selbstverständnissen) kann dies zunächst kaum verwundern.
Dabei stellt sich die Frage, inwieweit quartiersbezogenes Verwaltungshandeln mit einer primär ökonomisch begründeten Strategie der Verwaltungsmodernisierung in Übereinstimmung gebracht werden kann, oder dieser entgegensteht.
Dabei ist zunächst festzustellen, dass einige Merkmale der "Neuen Steuerungsmodelle" der Kommunalverwaltung die Ressorttrennungen noch verstärken und eine raumorientierte ressortübergreifende Zusammenarbeit erschweren.
Bei allen Unterschieden der Umsetzung auf kommunaler Ebene besteht das Konzept des "Neuen Steuerungsmodells" der Kommunalverwaltung aus drei sich ergänzenden Elementen:

1. Dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur mit den Bausteinen

  • politische Steuerung durch Zielvorgaben, -vereinbarungen und "Kontraktmanagement",
  • dezentrale Ergebnis- und Ressourcenverantwortung der Ressorts, Ämter/ Fachbereiche,
  • zentral gesteuertes Controlling.

2. Output-Steuerung und Wirkungstransparenz mit den Bausteinen

  • Definition der Verwaltungsdienstleistungen als "Produkte"/ "Outputs",
  • produktbezogene Budgetierung und Flexibilisierung der Finanzen,
  • produktorientiertes Haushalts- und Berichtswesen und Controlling.

3. Wettbewerb und Kundenorientierung mit den Bausteinen

  • systematische verwaltungsinterne und interkommunale Leistungsvergleiche,
  • Ausschreibung, Fremdvergabe und "Outsourcing",
  • verbindliche Qualitätsmaßstäbe für die Verwaltungsleistungen ("Qualitätsmanagement"),
  • Kundenorientierung der Produkte bzw. Verwaltungsleistungen.

Die angestrebte Dezentralisierung der Ergebnis- und Ressourcenverantwortung, die ressortspezifische Definition von "Produkten" und das Wettbewerbsprinzip der Leistungsvergleiche als Grundlage für künftige Ressourcenzuteilungen, befördern eine weitere gegenseitige Abschottung der Fachabteilungen und einen Rückgang integrierter ressortübergreifender Zusammenarbeit. Ein wichtiges ergänzendes Hemmnis bildet in diesem Kontext der Tatbestand, dass sich die aktuelle Modernisierungspraxis der Kommunalverwaltung vor allem auf Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung konzentriert und dabei inhaltlich-konzeptionelle Innovationen, wenn kein unmittelbarer Einspareffekt ersichtlich ist, auf der Strecke bleiben (Reduktion auf Pflichtaufgaben).
Zudem stellt sich die Frage, wie die propagierte Kundenorientierung mit einer längst überwunden geglaubten Defizitorientierung in Übereinstimmung gebracht werden kann, in deren Betrachtungsweise Hilfebedürftige nicht nur an deutschen Stammtischen als "Faulenzer" etikettiert werden, sondern dies auch zur Leitlinie praktischer Kommunalpolitik gemacht wird.
Auch die neue Sozialraumorientierung ist aus Sicht der Verwaltung (dies zeigen insbesondere die Beispiele in der Jugendhilfe) nicht mehr ohne Kontrakte und Budgets vorstellbar, was nicht notwendigerweise zusammengehen muss. Es stellt sich also die Frage, ob die neue "Raumorientierung der kommunalen Selbstverwaltung" (vgl. Städte-Netzwerk für Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf 2001) nicht auch als ein Steuerungsinstrument zur Restrukturierung des gewachsenen Systems sozialer Dienste im lokalen Sozialstaat gewertet werden muss und sich damit nicht dem Motiv verdankt, mit den Instrumenten der Gesamtverwaltung auf die Veränderung sozialer Lebenslagen einzuwirken, sondern konkreten Einsparwünschen bei einzelfallbezogenen Hilfen geschuldet ist.
Wenn die geforderte Raumorientierung der kommunalen Verwaltung ausschließlich der Zwecksetzung dient, die als ineffizient und steuerungsresistent eingeschätzten Beziehungen zwischen Leistungserbringern (z.B. die Träger und Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege) und Kostenträger (z.B. Kommunen und Landschaftsverbände in NRW) so zu verändern, dass damit eine administrativ gelenkte (und durch Budgets und Kontrakte stabilisierte) Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung zwischen der Kommune als Kostenträgern und den Leistungserbringern der Verbände und Vereine herbeigeführt wird, dann könnte die Befürchtung einer rechtsstaatlichen Entkernung sozialer Leistungsansprüche der Zielgruppen des Verwaltungshandelns schnell Wirklichkeit werden.
Insofern ist die Kompatibilität von Verwaltungsmodernisierung und raumorientierter Reorganisation der Verwaltung genauer in den Blick zu nehmen, als dies bislang der Fall ist. Die dominanten Zielsetzungen des Neuen Steuerungsmodells werden jedenfalls bislang nicht in Frage gestellt: Zum einen soll eine neue Verantwortungs- und Arbeitsteilung zwischen öffentlichem, privatem und dem sog. Dritten Sektor im Sinne einer Privatisierung und Deregulierung etabliert werden; zum anderen soll eine Binnenmodernisierung von Staat und Verwaltung durch den Abbau bürokratischer Steuerung zugunsten eines neuen (betriebswirtschaftlich orientierten) Managements erfolgen. Des weiteren soll durch eine über Leistungsverträge gesteuerte Politik sowie eine an Budgets orientierte Ökonomisierung des Organisations- und Personalwesens eine organisatorische Veränderung der Verwaltung, eingeleitet werden, die sich durch dezentrale und weitgehend autonome operative Einheiten (Fachbereiche) auf der Basis von Fach- und Finanzzielsetzungen kennzeichnet und die im Rahmen strategischer Zielvorgaben weitgehend eigenständig agieren sollen. Ziel ist die Etablierung einer auf Zielvereinbarungen basierenden Output-Steuerung, in der Ergebnisse/ Produkte als Maßstab des Erfolgscontrollings dienen (vgl. Banner 1991) und die zu erstellenden Produkte eine strikten Budgetierung unterworfen sind (Kühn 1999, S. 29).
Die traditionelle Gemeinwesenarbeit, von der ihre Vertreter behaupten, sie sei ein "themen- und projekt-unspezifischer Prozess", der sich politisch-administrativer Steuerung entziehe, weil ihr Ziel die "aktive Mithilfe der dort lebenden Menschen" sei (vgl. Hinte 2001: 113f), könnte damit in ihrer notwendigen Entwicklung noch weiter eingeschränkt werden, als dies bislang schon der Fall ist. Raumorientierung der Verwaltung ist da sinnvoll und notwendig, wo es um die Abstimmung und Koordination von Programmen und Projekten verschiedener Verwaltungseinheiten geht, wo negative Entwicklungen im Stadtteil durchgreifendere Maßnahmen erfordern (Fehlbelegungsabgabe) und eine Entbürokratisierung der Mittelvergabe und Durchführungskontrolle dringend erforderlich wäre.

 

These 5: Die politik- und verwaltungsdominierte Quartierserneuerung von "oben" muss durch eine unabhängig-kritische Betroffenenlobby von "unten" ergänzt und – soweit möglich – in ihren Zielsetzungen beeinflusst werden

 

Nach anfänglicher positiv-beobachtender Grundeinstellung dazu wird das Thema "Soziale Stadt" in den Fachdiskursen der Raumplanung, Stadtsoziologie, Verwaltungs- und Politikwissenschaften inzwischen sehr differenziert diskutiert. Dies weist darauf hin, dass es sich um kein Modethema mit kurzer Konjunktur handelt. Abgesehen von Bewertungen zu Einzelaspekten und vielen nützlichen operativen Handlungsvorschlägen, nehmen kritische Positionierungen zur Programmatik und ihrer Umsetzung deutlich zu.
Teilweise anders verlief und verläuft immer noch der Professionsdiskurs in der sozialen Arbeit. Die Programme zur "Sozialen Stadt" wurden in den Fachkreisen der sozialen Arbeit, darunter mit wenigen Ausnahmen auch in der Gemeinwesenarbeit, zunächst nur mäßig, eher skeptisch und z.T. gar nicht zur Kenntnis genommen, obwohl deren Arbeit doch nachhaltig davon betroffen ist. Maßgeblich dafür sind mehrere sich überlagernde Gründe:
Historisch hat Soziale Arbeit mit der (kirchlichen) Armenfürsorge begonnen. Im Zuge der Industrialisierung und Verstädterung kam die von der Arbeiterbewegung geprägte Sozialarbeit hinzu. In beiden historischen Ursprüngen und bei den die deutsche Entwicklung prägenden Wohlfahrtsverbänden bildeten individuelle Betroffenen-, Zielgruppen- und nachbarschaftliche Gemeinwesenorientierung zunächst eine Einheit.
Im Zuge der bundesdeutschen Sozialstaatsentwicklung und der professionellen Ausdifferenzierung der sozialen Arbeit in verschiedene Tätigkeitsfelder wie Kinder-, Jugend- und Familienhilfe, Altenhilfe, Pflege, Arbeitsbeschaffung/ berufliche Bildung, Migrationssozialarbeit u.a.m., sowie nicht zuletzt infolge der "Psychiatrisierung" der Sozialen Arbeit seit den 1980er Jahren ist die Einzelfallorientierung immer stärker in den Vordergrund und gegenläufig die Gemeinwesenorientierung in den Hintergrund getreten. Gegenbewegungen mit explizit gemeinwesenorientierten Ansätzen (politik-kritische "Gemeinwesenarbeit als Arbeitsprinzip"/ "Stadtteilbezogene Soziale Arbeit") gab es zwar immer. In der Praxis der Sozialarbeit hatten sie jedoch lange Zeit "Nischencharakter".
Maßgeblich für diese Entwicklung ist wesentlich der Tatbestand, dass die zentralen Rahmengesetze sozialer Arbeit, das heißt, das "Kinder- und Jugendhilfegesetz – KJHG" und das "Bundessozialhilfegesetz – BSHG" ganz überwiegend einzelfallorientiert angelegt und vor allem Einzelfallhilfen refinanzieren. Gemeinwesen- bzw. sozialraumorientierte Öffnungen sind in beiden Gesetzen wohl enthalten; im Unterschied zu den Einzelfallhilfen sind sie jedoch allgemein formuliert und begründen kaum Rechtsansprüche zu ihrer Refinanzierung.
Die "Wiederentdeckung" von Sozialraumorientierung und Gemeinwesenarbeit "von oben" als konstruktiv-funktionale Elemente einerseits in den von Bauministerien und –dezernaten verantworteten und gesteuerten Programmen "Soziale Stadt", andererseits in den Neuen Steuerungsmodellen der Kommunalverwaltung hat die Soziale Arbeit, darunter auch die Vertreter der Gemeinwesenarbeit mehrheitlich zunächst überrascht, z.T. verwirrt und z.T. mit guten Gründen skeptisch gestimmt:

  1. Speziell in der Jugendhilfe wird der Dialog zur "Sozialraumorientierung" anders als in der Planung geführt (siehe These 4). Im Rahmen der Jugendhilfe meint Sozialraumorientierung ein neues Steuerungsmodell bzw. –verhältnis zwischen Leistungsgewährleistung (Jugendamt), Leistungserbringung (überwiegend freie Träger) und Leistungsberechtigten (Klienten). In der kritischen Fachdiskussion wird befürchtet, dass Sozialraumorientierung vor allem über Sozialraumbudgets dazu instrumentalisiert werden soll, die relative Selbständigkeit der Leistungserbringer (Wohlfahrtsverbände) einzuschränken und diese zu kommunalen Sparzwecken gegenüber Leistungsberechtigten einzuspannen (insbes. durch Einsparen von teuren Einzelfallhilfen).
  2. Bei den politik-kritischen Vertretern der Gemeinwesenarbeit stößt zum einen auf Skepsis, dass die Programme von Akteuren des Städtebaus dominiert werden, in deren Denken und Handeln gemeinwesenorientierte Handlungsansätze kaum verankert sind. Zum anderen wird befürchtet, dass - trotz der hehren Programmgrundsätze der Bürgerbeteiligung - die Inszenierung und Steuerung der integrierten Handlungskonzepte seitens der Politik und Kommunalverwaltung "von oben", eine partizipative Sozial- und Anwaltsplanung "von unten" unter Einschluss der "sprachlosen" Minderheitengruppen eher erschwert, denn befördert. Schließlich wird befürchtet, dass Bürgeraktivierung als Ersatz für eine "gute" Sozialpolitik zur befriedenden Kolonisierung instrumentalisiert wird.

Resümierend bleibt festzustellen, dass im Unterschied zur Planung und Stadtsoziologie sich die Akteure der sozialen Arbeit in der Praxis der Stadterneuerung – von Ausnahmen abgesehen – noch wenig eingemischt haben. Die freien Träger der Sozial- und Jugendhilfe bringen sich in ihrer möglichen Gemeinwesenkompetenz nur zögernd ein und nehmen die Herausforderung und Chance einer (relativ) unabhängigen Lobby "von unten" für den Stadtteil und seine Bewohner bislang nur in geringem Umfang wahr (vgl. z.B. Thies 2002).

 

4. Schlussbemerkungen

 

Mit Bezug auf die erkenntnisleitende Titelfrage dieses Beitrages ist festzustellen:
Die Ursachen der fortschreitenden Sozialspaltung bzw. kleinräumigen Segregation der städtischen Teilgesellschaften und der Herausbildung von benachteiligten Stadtteilen mit ihren sich verfestigenden Armutsspiralen sind überwiegend exogen begründet und rühren nicht aus den betroffenen Stadtteilen selbst (Arbeitslosigkeit, Verarmung der "Überflüssigen", Sozialstaatsabbau, schichtspezifische Individualisierungen und selektive Wanderungen). Ergänzend zu den individuellen Verarmungsprozessen bewirken sie zusätzliche kollektive Benachteiligungen und konflikthafte Desintegrationsprozesse der Stadtteilbewohner/innen.
Teile der Politik haben die darin begründeten Entwicklungstendenzen erkannt und versuchen quartiersbezogen mit Sonderprogrammen zur integrativen Stadtteil-/Quartierserneuerung gegen zu steuern.
Die formulierten Leitziele der Programme zielen auf die Verbesserung der Lebenslagen und soziale Integration in den benachteiligten Stadtteilen, auf integrative Handlungskonzepte bislang getrennter Sektoralpolitiken (Wohnen, Arbeit, Wirtschaften, Soziales) und auf stärkere Bürger-, Akteurebeteiligung (Demokratisierung der Planung) ab.
Offen ist bislang auch noch, inwieweit diese Programme nicht als Bestandteil einer umfassenden Staats- und Verwaltungsmodernisierung gewertet werden müssen, die sich in zentral- und lokalstaatliche Konzepte von sozialer Deregulierung, der Abwälzung von sozialstaatlicher Verantwortung auf die zivile Bürgergesellschaft mit der Absicht von zentral- und lokalstaatlichen Einspareffekten einbettet ("aktivierender Sozialstaat"). Dies spricht in Verbindung mit der kommunalen Finanzmisere und den durchsetzungsstarken Akteureinteressen in den Kommunen für die Haupttendenz eines lokalpolitisch flankierten Sozialstaatsabbaus.
Neben vielen konkreten und operativen Umsetzungsproblemen zeigt sich in der bisherigen (auf Länderebene fast 10-jährigen) Programmpraxis der Kommunen:

  • Einheitlich konzeptgeleitete Leitbilder, Handlungskonzepte und Umsetzungspraxen gibt es nur selten. Zahlreiche positive Projekt-Beispiele sozial engagierter Quartierspolitik stehen oft unverbunden neben solchen des "Weiter-Machens wie bisher" mit ihren Mitnehmereffekten und solchen, die zusätzliche Ausgrenzung und Kolonisierung von Minderheiten produzieren.
  • Es bestätigt sich - trotz hehrer Leitsätze der Programmlyrik - in der Praxis die Erfahrung von Kommunalpolitik als einem eher weniger als mehr von Perspektiven geleiteten "muddling through", das vor allem von den durchsetzungsstarken Akteuren geprägt wird "Inkrementalismus").
  • Es überwiegen bislang bauinvestive Ansätze und "Top-down-Steuerungen von oben" mit ihren "sichtbaren" Erfolgen. Echte "Bottum-up-Ansätze" demokratischer Bürger-Beteilungen "von unten" sind selten.
  • Insgesamt bestätigen sich - trotz unbestreitbarer kleiner Erfolge im Detail - die fehlenden Instrumente kommunaler Politik gegenüber sozialen Segregationsprozessen, erst recht, wenn sie auf einzelne Wohnquartiere begrenzt sind.

Die Programme und ihre Umsetzung bieten (insbesondere wenn man sich den Wirkungsbezug Sozialer Arbeit verdeutlicht) Chancen für eine sozial engagierte Stadt(teil)politik, wenn sie sorgfältig ausgelotet und im Sinne der Entwicklung und Qualifizierung einer gemeinwesenbezogenen Strategie sozialer Interventionen genutzt werden.
In den themenbezogenen professionellen Fachdiskursen haben sich die Raumplanung, die Stadtsoziologie und damit verwandte Disziplinen inzwischen theoretisch und praxisbezogen recht gut und differenziert positioniert. Die Theorie und Praxis von Sozialer Arbeit hat damit begonnen, aber noch deutlichen Nachholbedarf. Dies wurde auch auf dem ersten internationalen Fachkongress in Deutschland zum Thema "Spacing social work" in Bielefeld 2002 deutlich: Die Soziale Arbeit ist dabei, dieses Thema für sich zu entdecken, es wird aber überlagert von den Folgen einer (kommunalen) Sparpolitik, die zum Gegenteil des Geforderten führt: Durch eine staatlich initiierte Politik der Privatisierung und Ökonomisierung Sozialer Dienste werden die Handlungsspielräume und Kreativitätspotenziale Sozialer Arbeit zunehmend eingeschränkt, bürokratisiert und die dort Tätigen gezwungen, mit spürbar geringer werdenden Ressourcen einen gleichbleibenden, wenn nicht höheren Output zu erzielen. Dies führt zu dem paradoxen Effekt, dass ausgerechnet die gemeinwesenbezogenen Elemente sozialer Dienste an Bedeutung verlieren, u.a. deshalb, weil sie sich für standardisierbare Effizienzbeurteilungen nicht so gut eignen wie die produktbezogenen und leicht quantifizierbaren Angebote zielgruppenspezifischer Beratungs- und Versorgungsangebote.
Vorerst lassen sich aus unserer Sicht folgende Schlussfolgerungen ziehen:

  1. Im Bewusstsein der begrenzten Reichweite von kommunaler Politik gegenüber sozialer Ungleichheit und Ausgrenzung ist eine sozialintegrative Stadtpolitik begrenzt möglich. Sie muss aber für die Gesamtstadt gewollt werden. Das Hartz-Konzept und die Agenda 2010 zum Sozialstaatsumbau weisen darauf hin, dass die Politik gegenwärtig sich darauf konzentriert, den Kampf gegen die Arbeitslosen und die Armen im Sinne einer workfare-Strategie zu führen. Die Herstellung von Beschäftigungsfähigkeit durch die Einführung eines Niedriglohnsektors wird absehbar die sozialen Gegensätze in den Städten verschärfen und nicht entschärfen. Insofern stehen die sozialen Stadtprojekte vor der Herausforderung, mit wenig durchsetzungsfähigen Instrumenten kleine Verbesserungen zu erreichen, die durch die vorgelagerten sozialpolitischen Entscheidungen konterkariert werden.
  2. Die Programme "Soziale Stadt" und ihre strategischen Instrumente Sozialraumorientierung, Stadtteil-/ Quartiersmanagement und ihre Umsetzung garantieren keine sozialintegrative Politik zur Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung in benachteiligten Stadtteilen. In Abhängigkeit von den gesetzten Leitzielen, der Steuerung von Politik und Verwaltung und ihrer Umsetzung "vor Ort" können und werden Sozialraumorientierung und Quartiersmanagement oft als Sparstrategie und Instrument zur Kolonisierung und Ausgrenzung von durchsetzungsschwachen Minderheiten genutzt.
  3. Angesichts dessen ist eine sozial engagierte Quartierspolitik nur möglich, wenn sich die sog. Quartiersmanager/-innen und ihre Anstellungsträger ihres gemeinwohlorientierten Integrationsauftrages für eine "Soziale Stadt" für "alle" besinnen und eine kritische Wächter- und Lobbyfunktion für durchsetzungsschwache Minderheiten einnehmen. In den Professionsdiskursen, in der Aus- und Weiterbildung und in der Praxis bedarf es noch vieler Anstrengungen dazu. Sie haben nur eine Chance, wenn es ihnen gelingt im Rahmen der lokalen Akteurearena eine relative Unabhängigkeit durchzusetzen und zu behaupten.

Fußnoten:

1) Wie im Programmdiskurs üblich, sprechen wir künftig vom Programm "Soziale Stadt" oder, mit Bezug auf ähnliche Landesprogramme, von der Programmfamilie "Soziale Stadt". Dass diese Kurzbezeichnung durchaus problematisch ist, wird im weiteren Verlauf des Beitrages deutlich.
2) Wenn wir in diesem Beitrag von "Sozialräumen" sprechen, beziehen wir uns auf geographische Sozialräume bzw. die "residentielle Segregation". Auf die komplexe Sozialraumdebatte im Bereich der Sozialen Arbeit gehen wir hier nicht ein (vgl. hierzu Dahme/Wohlfahrt 2002).

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