Wer? Was? Wie? Wie weit? Warum? - Klärungsbedarf

Der Gedankengang orientiert sich wieder an einfachen "W-Fragen":

1. Wer wird beteiligt, nimmt an Kommunikationsprozessen teil? Dies ist die Frage nach den Akteuren und ihrer Stellung im Prozess.

2. Was ist Gegenstand der Kommunikation, der gemeinsamen Erörterung? Dies ist die Frage nach Themen und Entscheidungssituationen.

3. Wie wird informiert, beteiligt und kooperiert? Dies ist die Frage nach Formen und Verfahren.

4. Wie weit reicht das Kommunikationsangebot? Welche Einflussmöglichkeiten bestehen? Diese Fragen zielen auf die Reichweite.

Die letzten beiden Fragen haben das Warum? von Beteiligung und Kommunikation zum Gegenstand. Das ist ein weites Feld. Daher unterscheide ich zwei Perspektiven:

1. Warum bieten öffentliche Planungsträger Beteiligung an? Hier geht es um die (möglichen) Funktionen der Beteiligung für Planung und Politik.

2. Warum beteiligen sich Bürgerinnen und Bürger? Hier geht es um Interessen und Motivation der zur Kommunikation eingeladenen.

Hinweis zur Bearbeitung dieses Kapitels: Die Auseinandersetzung mit den W-Fragen ist recht umfangreich geraten. Um den Argumentationsbogen nicht zu unterbrechen, habe ich den gesamten Stoff in einem Kapitel belassen. Zur Bearbeitung empfehle ich aber eine Zweiteilung: Man kann 6.1 - 6.4 für sich nehmen und anschließend die Frage nach dem " Warum? " (6.5/6.6) stellen.

Bewusst auswählen: Informelle Strukturen und Ohnehin-Beteiligte
Jedes Kommunikations- oder Beteiligungsangebot beinhaltet also eine Auswahl: Wer soll angesprochen, in die Kommunikation einbezogen werden? Undifferenzierte, "offene" Angebote ("alle können zur Bürgerversammlung kommen") führen, wie oben erwähnt, aus sich selbst heraus zu (unkontrollierten) Selektivitäten. Auch die Absicht, "alle Beteiligten an einem Tisch zu versammeln" schafft noch keine Klarheit darüber, wer gemeint sein könnte.
Wer also differenziert und gezielt Kommunikation gestalten will, muss sich fragen, auf wen sich seine Absichten beziehen. Und auf welche Weise die Angezielten anzusprechen seien. Dabei bestehen enge Wechselwirkungen zwischen Ziel, Form und Beteiligtenkreis. Neben dem Bemühen um Kompensation sozialer Selektivität und dem um Repräsentativität der Interessen, auf das ich bereits eingegangen bin, ist die gezielte Beteiligung jedoch auch noch in anderer Hinsicht bedeutsam. Zwei weitere Aspekte möchte ich hier ansprechen:

Hinter der Methodenfrage erscheint die nach der Macht.

Wenn es darum geht, Vertreter(innen) für Gruppen oder Organisationen zu finden, die an Kommunikationsprozessen mitwirken sollen, dann stellt sich die Frage: Ist dabei die formelle oder informelle Stellung der Akteure ausschlaggebend? Untersuchungen im Bereich der Quartierserneuerung haben z. B. gezeigt (vgl. Sachs-Pfeiffer 1989), dass die informellen Kommunikationsstrukturen vielfältiger sind als die formell vorgegebenen. Zugleich wird die Vermutung geäußert, dass erfolgreiche Beteiligungsstrategien besonders auf diese informellen Netze eingehen müssen. Eine Beobachtung, die übrigens auch zum Alltagswissen von Organisationsberatern gehört, die in der Regel feststellen, dass die formellen Kommunikationsstrukturen und Funktionsbeschreibungen in Unternehmen etc. überlagert werden von informellen Strukturen, die oft sehr viel wirkungsvoller (im positiven wie negativen Sinne) die Organisationsentwicklung prägen. Praktisch gewendet heißt das: Es müssen jene Personen als zu Beteiligende identifiziert werden, die in den relevanten Netzen (in der Regel sind das die informellen) Schlüsselstellungen haben. Man wird zwar vielfach nicht umhin können, auch die formellen Repräsentanten der Vereine, Verbände, Ämter oder Unternehmen einzubinden, sollte sich aber darauf nicht beschränken, sondern sein Suchfeld offener gestalten
Eng mit dem Problem der Identifizierung handlungsrelevanter Akteure hängt die folgende Frage zusammen: Reicht die Beteiligung der "Ohnehin-Beteiligten"? Manche Kommunikations- und Kooperationsformen (Runde Tische, Foren, Planungswerkstätten) führen vor allem diejenigen zusammen, die sich schon aus anderen Zusammenhängen kennen. Und damit besteht die Gefahr dass die eingeschliffenen Positionen und Konfrontationen gleichfalls mit in die neue Konstellation eingebracht werden. So reproduziert sich an neuem Ort nur, was an anderen Orten (schlechter) Kommunikationsalltag ist.
In diesem Zusammenhang ist die Beobachtung von Bedeutung, dass bei neueren Kommunikationsversuchen - etwa beim Stadtforum Berlin oder in der Arbeit der Internationalen Bauausstellung Emscher Park - die Beteiligtenkreise ganz bewusst "durchmischt" werden. Das heißt: Zu den qua gesetzlicher Stellung oder politischer bzw. wirtschaftlicher Bedeutung "Ohnehin-Beteiligten" werden Vertreter der Fachöffentlichkeiten (auch von außerhalb), Gruppen der städtischen Gesellschaft, die normalerweise nicht in solchen Gremien mitwirken, "Querdenker" (z. B. Künstler, Philosophen, Historiker) und andere geladen - in der Annahme, dass die Erörterungen damit aus der Verfestigung alltäglicher Konfrontationen gelöst werden können.

Die Personen müssen identifiziert werden, die in den informellen Netzen Schlüsselstellungen inne haben.

Zwischenresümee: Das "Wer?" ist von strategischer Bedeutung
Aus alledem folgt: Zielgruppe und Beteiligtenkreis sind keine feste Größe, sondern offensichtlich eine strategische Variable jeglicher Kommunikation. Der Beantwortung der Frage, wer, wann, auf welche Weise in welche Kommunikationssituationen einzubeziehen sei, kommt für die Gestaltung kommunikativer Prozesse zentrale Bedeutung zu.
Der Bedeutung dieses Aspekts von Kommunikationsstrategien entspricht ein erhebliches Manipulationspotential. Missbrauch ist möglich, Transparenz der Verfahren daher unverzichtbar.

Die Auswahl derer, die an der Kommunikation teilnehmen sollen, ist von zentraler Bedeutung.

Transparenz der Rollen
Das Stichwort Transparenz ist jedoch noch in einer anderen Hinsicht wichtig: Wenn es gelungen ist, die für das in Rede stehende Problem relevanten Beteiligten in der angemessenen Form zusammenzubringen, dann muss auch klar sein, wer da beteiligt ist. Damit ist mehr gemeint als die Vorstellungsrunde zu Beginn der Arbeit. Es geht vor allem auch um die Kompetenzen, Entscheidungsbefugnisse und Interessen, die von den einzelnen Beteiligten eingebracht werden. Sie werden sich nicht in jedem Fall von Anfang an, sozusagen per Selbsterklärung, benennen lassen, müssen aber allen Beteiligten dennoch möglichst frühzeitig sichtbar (gemacht) werden. Im übrigen steckt hier auch, zumindest bei der Frage, welche Interessen und spezifischen fachlichen Perspektiven man in die Arbeit einbringe, ein Moment der Selbstaufklärung. Gerade für Fachleute ist es oft wichtig, ihre Rollen angesichts der zahlreichen anderen Perspektiven auf den gleichen Gegenstand zu relativieren (und sich so ihrer Grenzen bewusst zu werden). Selbstaufklärung ist zumeist auch für das Rollengemenge von Veranstaltern, Einladern, ggf. fachlichen Leitern, Moderatorinnen und Moderatoren notwendig. Allzu oft findet hier ein heilloses Durcheinander statt, wo Rollentrennung zwingendes Gebot wäre3.

6.2  Was?

Analysiert man das Scheitern von Kommunikationsversuchen, dann wird man oft darauf stoßen, dass die Frage, was denn da eigentlich in Rede stand, für viele der Angesprochenen nicht greifbar war oder in der benannten Form als irrelevant, der Mühen nicht wert erschien. Die Gründe dafür können sehr unterschiedlicher Art sein. Einige Beispiele:

"Das gehört nicht hierher..."
Eine geradezu klassische Geschichte aus der Diskussion um die Gegenstände von Beteiligung ist die von Pinky Mae. Sie verdeutlicht, dass die in Beteiligungsverfahren angebotenen Themen oft nicht im Mittelpunkt, nicht einmal am Rande des Bewohnerinteresses stehen: "Zu Beginn einer Versammlung über Probleme der Sanierung eines Wohnblocks auf der New Yorker West Side erhob sich eine Frau, um ihre Erwartungen hinsichtlich des Gemeindeerneuerungsprogramms zu formulieren. Sie habe keine Arbeit, aber sie brauche Arbeit. Anders hätte sie nichts zu leben. Die Frau sprach weiter, bis jemand sie unterbrechen konnte: 'Pinky Mae sei ruhig; diese Versammlung ist nicht der Ort, um nach Arbeit zu fragen'. Aber auch andere Leute stellten ähnliche Fragen, für die kein Platz im Programm war. Schließlich musste der Vorsitzende die Fremden auffordern, endlich ruhig zu sein, damit die Versammlung mit ihrem eigenen Thema beginnen könne. Als das Gespräch über Schulen, Wohnungen und nähere Wohnumgebung begann, verließen die Neger leise den Raum, jeweils einer oder zwei zugleich. Schließlich waren nur noch Pinky Mae und der Mann in der ersten Reihe, der sie ermahnt hatte, da und dann gingen auch sie, und niemals wieder wurde einer dieser Leute bei irgendeiner Versammlung an irgendeinem Ort gesehen" (Lisa R. Peatty, zit. nach Körber/Siebel 1971, S. 156 f.).

Die gleiche Geschichte ließe sich, vielleicht weniger eindringlich, für viele Handlungsfelder der Planung erzählen. Sie macht deutlich, dass die Probleme der Planerinnen und Planer durchaus nicht immer die der Angesprochenen, zur Beteiligung Eingeladenen sind. Die haben eine eigene Rangordnung ihrer Probleme - und aus der ergibt sich auch eine Rangordnung der sinnvollen Aktivitäten, des notwendigen Engagements. Es gibt offensichtlich Situationen, in denen die Vermittlung eines Arbeitsplatzes bzw. einer Lehrstelle weitaus wichtiger sind, als - zum Beispiel - die Einrichtung von Mietergärten. Das heißt: Wer sinnvoll beteiligen will, muss sich solcher Situationen bewusst sein, muss Bezüge zwischen dem Fach-Problem und den Lebenslagen der Menschen herstellen.
Daraus folgt nicht, dass in bestimmten Situationen Beteiligung nicht sinnvoll oder möglich sei. Es gibt Kritiker, die - um bei dem angesprochenen Beispiel zu bleiben -sagen: wer in einem problembehafteten Quartier einen Nachbarschaftsgarten mit den Bewohnern anlegen will, der garniert lediglich die Benachteiligung und wird kaum jemanden zum Mitmachen motivieren können. Das ist richtig, wenn der Garten Selbstzweck ist. Wird die Arbeit an und in ihm aber zum Anlass für Prozesse sozialer Selbst-Organisation so kann der "Rangordnung der Probleme" in einem solchen Quartier Rechnung getragen werden.
Hier verschieben sich dann die Schwerpunkte: Nicht mehr die Fachaufgabe (Mietergarten) sondern die Lebenslage der Menschen steht im Mittelpunkt. Die Fachaufgabe wird, so sie sich eignet, als Anlass für die Gestaltung sozialer Prozesse genommen. Dass solche Prozesse nicht allein von Planungsfachleuten gestaltet werden können, versteht sich. Kooperationen mit Fachleuten sozialer Arbeit aber auch mit ortsansässigen Betrieben (Arbeitsplätze, Qualifizierung) etc. sind zweifellos notwendig.

"Das ist nicht unsere Aufgabe..."
Auch dort, wo Planungsaufgabe und Lebenslagen nicht so weit auseinanderklaffen, wie in dem beschriebenen Beispiel, können sich die Denkweisen von Fachleuten und Bewohnerschaft so weit unterscheiden, dass daraus Desinteresse an Beteiligungsangeboten resultiert.
Da soll etwa ein Spielplatz umgestaltet werden. Die zur Erörterung eingeladenen Eltern verweisen aber darauf, dass nicht der Spielplatz das Problem sei, sondern der Weg dorthin: die Verkehrssituation im Quartier sei unerträglich und besonders gefährlich für ihre Kinder. Wenn dann die Antwort von den Planern kommt: das ist nicht unsere Aufgabe, das fällt in den Aufgabenbereich des Tiefbauamtes, der Stadtplanung, der Polizei o. ä. - dann ist die Frustrationsschwelle der Teilnehmenden schnell überschritten.
Kommunikationsangebote, die verstanden werden als Teilhabe an der Entscheidungsvorbereitung öffentlicher Maßnahmen, geraten leicht in Widerspruch zur Problemwahrnehmung ihrer Adressaten. Denn: Verwaltung und Politik zergliedern komplexe Probleme in Sachbereiche, Zuständigkeiten, Entscheidungsebenen und -verfahren.

Die Probleme der Planerinnen und Planer sind durchaus nicht immer die der Angesprochenen.

Die Alltagsfragen der Bürgerinnen und Bürger hingegen liegen quer zu dieser Sichtweise. Aber aus dem Bezug zur eigenen Lebenswelt kommt der Impuls für das Engagement der Bürger. Daraus folgt: Eine Beteiligung, die vor allem darin besteht, den Betroffenen die komplizierten (Nicht-) Zuständigkeiten zu erläutern, wird wirkungslos bleiben. Die aus der Sicht der Planung klar umgrenzten und gewohnten Themen müssen also um jene Aspekte erweitert werden, die aus der Sicht der Betroffenen sehr wohl zur Sache gehören. Das zwingt die Fachleute zur Überprüfung ihrer Problemwahrnehmung, häufig auch zum Überschreiten von Ressortgrenzen, zur Koordination und Kooperation "im eigenen Hause", Nur so kann das demotivierende Argument "das ist nicht unsere Aufgabe" vermieden werden.

"Das können wir nicht entscheiden..."
Problematischer noch als die Kollision mit Ressortgrenzen ist das Auseinanderfallen von Entscheidungsinteresse und Entscheidungskompetenz. Immer wieder führt die Aussage "das können nicht wir entscheiden", "das entzieht sich unserem Einfluss" etc. in Beteiligungsverfahren zu Irritationen. Man ist zusammengekommen, um zum Beispiel über die Erneuerung einer Siedlung zu reden und erfährt, dass wichtige Fragen überhaupt nicht zu Debatte stehen, da sie etwa in der alleinigen Kompetenz des Bundes liegen. Andere Aspekte des Themas sind anscheinend durch Sachzwänge bereits unverrückbar und wieder andere durch Vorabentscheidungen anderer Gremien bereits im wesentlichen festgelegt... Worüber also noch sinnvoll reden?
Auch der Hinweis, dass über eine Planung gesprochen werde, die lediglich einen unverbindlichen Rahmen für spätere - mögliche - Aktivitäten Dritter (Hauseigentümer, Investoren) darstelle, vermag den Glauben an den Sinn solcher Beteiligungsangebote zu erschüttern.
Nicht zuletzt wirkt auch die Erfahrung demotivierend, dass zwischen gemeinsamer Erörterung und der späteren Entscheidung ein langer Weg liegt, auf dem mutmaßlich viel von dem jetzt und hier Besprochenen verloren geht. Warum sich also beteiligen?
Manche dieser Probleme lassen sich lösen - indem zum Beispiel Kommunikationsformen gefunden werden, die neben den öffentliche Planungsinstitutionen etwa auch Hauseigentümer, Energieversorgungsunternehmen und Investoren mit in die Erörterungen einbeziehen.
Handelt es sich um sehr lange Entscheidungsspielräume, ist zu prüfen, ob sie sich in Einzelschritte zergliedern lassen, ob kurzfristig zumindest Teilprojekte angegangen werden können, die die Wirkungen der gemeinsamen Erörterungen sichtbar werden lassen.
In anderen Fällen hilft nur Offenheit: die Grenzen des Beteiligungsangebotes müssen von Anfang an offengelegt werden, um so zumindest spätere Frustrationen zu vermeiden.
Und gelegentlich wird man auch den Zeitpunkt des Beteiligungsangebotes überdenken und erst einmal die "Hausaufgaben" machen, also Kooperationsvoraussetzungen und Rahmenbedingungen präziser klären müssen.

Alltagsfragen liegen quer zu den Sichtweisen der Fachleute.

"Die sind doch gar nicht an Beteiligung interessiert..."
Planerinnen und Planer erleben also, dass ihre Kommunikationsangebote manche Menschen nicht zur Teilnahme motivieren. Und daraus entsteht nicht selten das Vorurteil, diese Menschen seien "doch gar nicht an Beteiligung interessiert". Das ist eine gänzlich falsche Folgerung: Diese Menschen sind nicht an dem Thema interessiert oder an der Form, in der es präsentiert oder in der ihnen Beteiligung angeboten wurde. Aber mitwirken an der Gestaltung ihrer Lebensumstände würden sie schon - wenn man ihnen dazu eine Möglichkeit gäbe. Tatsächlich aber haben viele Kommunikationsangebote in Planungsprozessen in diesem Sinne wenig zu bieten. Erst wenn das in Rede stehende Thema Bezug zu den Alltagsproblemen hat, wenn es der individuell wahrgenommenen "Rangordnung der Probleme" entspricht und wenn das eigene Engagement auch greifbare Wirkungen erwarten lässt, dann wird das Angebot auf Interesse stoßen (dazu auch Kap. 6.6). Es geht also schlicht um die Frage: Bringt die Teilnahme an Erörterungen über das angekündigte Thema den Angesprochenen mehr Nutzen als Nicht-Beteiligung?

Bringt Beteiligung mehr Nutzen ats Nicht-Beteiligung?

"Die wissen doch nicht, worum es dabei geht..."
Es gibt bei den Fachleuten jeder Profession ein unausrottbares Vorurteil: Die anderen verstehen von der Sache nichts. Dabei sind "die anderen" weit gefasst. Schon Fachleute aus anderen Ressorts "haben kein richtiges Verständnis", "kennen sich nicht aus damit" ... Politiker erst recht nicht: "Die mischen sich zwar in alles rein, durchschauen aber die Zusammenhänge nicht" - gelegentlich klingt das auch schärfer: "Die wissen doch gar nicht, wovon sie reden: Die sollten sich aus der Sacharbeit heraushalten!" Und die Vorstellung, dass Laien, die Bürgerinnen und Bürger etwas "zur Sache" sagen könnten, ist vielen gänzlich unvorstellbar: "Die haben doch nun wirklich keine Ahnung", "Was kann denn da schon bei herauskommen? Die wissen soviel von der Sache wie die Kuh vom Bergsteigen" ... Wenn man überhaupt mit ihnen reden solle, dann müssten "die sich erst qualifizieren" - also die Denkweise der Fachleute erlernen.
Auch hier ließen sich die Zitate mehren. Auch hier stecken hinter den Einschätzungen und Vor-Urteilen Missverständnisse, die auf Klärungsbedarf verweisen. Dabei ist es in diesem Fall ganz einfach: Es gibt nicht die Sache und auch nicht das Wissen.

Es gibt nicht die Sache und auch nicht das Wissen.

Zur "Sache": Die Aufgabe, um die es geht, erscheint aus unterschiedlichen Perspektiven verschieden. Nehmen wir ein Beispiel: Die Emissionen eines Chemiewerkes sind für die Betreiber z. B. eine Frage von Kosten und Produktionsabläufen, für die Fachleute der Verwaltung eine Frage von Zuständigkeiten, Messverfahren, Grenzwerten, Kontrollmöglichkeiten und für die Anrainer eine Frage der Lebensqualität, die sich in so unterschiedlichen Aspekten wie Freiheit von Angst, Wert des eigenen Hauses oder Nutzung des Gemüses im Garten ausdrücken kann. Weil dies immer so ist, weil von verschiedenen "Orten" aus betrachtet ein Gegenstand (eine Aufgabe, ein Problem) immer verschieden aussieht ist ja die "Erörterung" so wichtig. Erst die verschiedenen Sichtweisen gemeinsam machen "die Sache" angemessen sichtbar (zu den rechtlichen Konsequenzen: Anhang 1)
Zum "Wissen": Es gibt nicht ein (Fach-) Wissen, sondern sehr verschiedene Arten von Wissen. Man kann zum Beispiel das Wissen über Ziele und Werte (was soll sein?) von dem über Sachverhalte und Fakten (was ist der Fall?) unterscheiden. Diese "Wissens-Arten" werden dann etwa ergänzt durch erklärendes (wie sind die Zusammenhänge?) und instrumentelles (auf welche Weise könnte ich handeln?) Wissen. Diese Unterscheidung, die einer Darstellung von Reinhard Sellnow folgt (Abb. 6-2), macht unmittelbar deutlich, dass die Laien und die Fachleute jeweils verschiedenes Wissen beisteuern können: Während die Experten in besonderer Weise über erklärendes und instrumentelles Wissen verfügen sollten, hält es sich beim Faktenwissen schon die Waage, denn - wie wir oben am Beispiel sahen - alle bringen verschiedene Sichtweisen von den Fakten mit ein. Und bei der Frage nach dem, was sein soll, bei der Auseinandersetzung über Ziele, Werte, Ethik sind natürlich die Laien kompetent und gefordert zugleich.
Das heißt auch, dass die Beiträge der verschiedenen Beteiligten zu den verschiedenen Phasen eines Planungsprozesses unterschiedlich sind: Werte und das Wissen über die aktuelle Situation sind gefragt, wenn es um Ziele, Prioritäten und Aufgabenbestimmungen geht erklärendes und instrumentelles Wissen gewinnt für die Entwicklung von Plänen und konkreten Maßnahmen an Bedeutung.

Abbildung 6-2 Verhältnis von Laien- und d Expertenwissen (frei nach Reinhard Sellnow)4

(4) Dankenswerterweise hat mir Reinhard Sellnow eine Folie zur Verfügung gestellt, die ich in einem seiner Vorträge sah. Sie trägt den Titel "Zum Verhältnis von Laien- und Expertenwissen bei der Erarbeitung von Verkehrsleitbildem und Maßnahmenkonzepten" und ist meines Wissens bislang nicht veröffentlicht. Ich habe mich in meiner Darstellung - bis auf einige textliche Modifikationen - an dieser Vorlage orientiert.

6.3  Wie?

Lange Jahre war das "Wie" von Kommunikationsprozessen kein Thema. Es gab einige, zum Teil durch Gesetz definierte Formerfordernisse (Öffentliche Bekanntmachungen, Planauslegung, öffentliche Erörterung) denen wurde Genüge getan.
Während für andere Planungsaufgaben wie selbstverständlich die Frage nach Zielen und den zu ihrer Erreichung sinnvollen Mitteln gestellt wurde, fehlte eine ähnliche Betrachtungsweise für die Bewältigung der Kommunikationsaufgaben. Das war möglicherweise dadurch zu erklärenren, dass man sich gar keine Gedanken über die Ziele der Beteiligung machte. Ganz sicher aber lag es auch an der schlichten Unkenntnis der möglichen "Mittel": Wie anders hätte man denn Planungskommunikation gestalten können oder sollen?
Solche Zeiten sind vorbei. Heute hat sich herumgesprochen, dass das Formenspektrum reichhaltiger ist, als früher angenommen. Nun wird das "Wie" zum Thema: welche Mittel sind zur Erreichung welcher Kommunikationsziele sinnvoll? Was muss bei der Anwendung einzelner Kommunikationsformen beachtet werden? Welche Fehler gilt es zu vermeiden? Wie also sind Kommunikationsprozesse zu gestalten?
Es herrscht ganz offensichtlich Klärungsbedarf. Auf einige Aspekte dieser "Formenfrage" sei hier kurz eingegangen.

Vielfalt
In der "kurzen Geschichte der Beteiligung" (Kap. 3) wurden die "Schichten" des Beteiligungsverständnisses dargestellt: Zur Angebotsbeteiligung, in der die gesetzlich vorgeschriebenen Formen dominierten, kam die aktivierende Beteiligung: Zielgruppen werden nun direkt angesprochen, Beratungsstellen vor Ort eingerichtet etc.
Das Formenspektrum wurde in den 80er Jahren um kooperative Elemente ergänzt: gemeinsame Ideenfindung in Planungsworkshops, konsensorientierte Konfliktlösung in Mediationsverfahren, gemeinsame Projektrealisierung in lokalen Partnerschaften sind hier nur einige Stichworte, die diese Weiterentwicklung kennzeichnen.

Es gibt kaum eine Situation, für die nicht bereits eine kommunikative Gestaltungsmöglichkeit gefunden worden ist.

Das in der Praxis erprobte Spektrum von Kommunikationsformen ist also sehr breit. Es gibt heute kaum eine Planungs-Situation, für die nicht bereits eine sinnvolle kommunikative Gestaltungsmöglichkeit gefunden worden ist (die folgenden Autorenangaben beziehen sich wieder auf die Beispielsammlung in Selle 1996a Abschnitt C).

• von der Erörterung detaillierter Grundrisslösungen (vgl. u. a. Simonsen) bis zum Diskurs über regionale Perspektiven (vgl. u. a. Krüger);

• von der Kommunikation in zeitlich eng begrenzten Prozessabschnitten (vgl. u. a Skok, Stachowitz) bis zur partizipativen Gestaltung langjähriger Prozesse (vgl. u. a. Meyrat-Schlee, Schwarze-Rodrian);

• von informellen Aushandlungen (vgl. Boll, Ziegler, Hufnagel und Neumeyer) bis zu Gestaltung gesetzlich definierter Beteiligungsverfahren (vgl. Hesse, Kotzke);

• von der Überwindung einer Planungs-Blockade (vgl. Stein) bis zur gemeinsamen Konzeptfindung (vgl. Wachten, Dienes und Leichtle);

• von der Arbeit mit besonders benachteiligten Gruppen (vgl. Breckner, Kiehle) bis zur Kooperation mit Investoren und Behörden (vgl. u.a. Beierlorzer, Blase, Hiorth).

Diesem reichhaltigen Fundus steht aber in der Praxis oft noch ein hohes Maß an Nicht-Wissen gegenüber. Andernorts gewonnene Erfahrungen werden zu selten zur Kenntnis genommen und für die eigene Praxis nutzbar gemacht. Erschließen und Übertragen von Erfahrungen bleibt also eine Daueraufgabe.

Der Teufel im Detail
Ebenfalls als ständige Aufgabe anzusehen ist die Auseinandersetzung mit den Details der Kommunikationsprozesse. Hier liegen viele Ursachen für Fehler verborgen, die ganze Beteiligungskonzepte scheitern lassen können. Einige Beispiele in Frageform:

• Erreicht das Angebot zur Kommunikation überhaupt die Adressaten?
• Sind die relevanten Akteure erfasst werden sie angemessen angesprochen?
• Wird der Vorbereitung und Nachbereitung einzelner Termine ausreichend Aufmerksamkeit gewidmet?
• Wird das Thema in einer Sprache dargestellt und erörtert, die über engere Fachwelten hinaus verständlich ist?

• Ist eine ausreichende Kontinuität der Bearbeitung im Dialog gewährleistet?

• Sind die Kommunikations-Aktivitäten in eine Gesamtstrategie eingebettet?

Die Fragen lassen sich mehren. Sie alle verweisen darauf, dass Kommunikation ständiger Beobachtung und Evaluation bedarf (vgl. dazu unter anderem Linder/Vatter in Selle 1996a Kap. B 6) - die wiederum (und da schließt sich der argumentative Kreis) nur möglich ist, wenn die mit den Kommunikationsangeboten verfolgten Ziele transparent sind.

Kommunikation bedarf ständiger, kritischer Beobachtung
  

• Die in die Diskussion eingebrachten Planungen, Konzepte etc. dürfen nicht "fertig" sein - idealerweise sollte nur ein Rahmen vorgegeben sein, der dann ausgefüllt wird.

• Entscheidungsspielräume und Handlungsmöglichkeiten (für alle Beteiligten) müssen klar definiert sein.

• Vollständiger Informationstransfer (in beide Richtungen) und die verständliche Aufbereitung von Fakten, Meinungen, Forderungen (auch in beide Richtungen!) sind unverzichtbar (vgl. hierzu Kapitel 7).

Hinter diesen und anderen technisch klingenden Hinweisen steckt eine Schlüsselfrage der Kommunikation in Planungsprozessen: Wie steht es um die Offenheit?

Offenheit
Das Planungsverfahren muss offen sein für Lern-, Aushandlungs- und Entscheidungsprozesse - lautet die Forderung. Das kennzeichnet weniger ein anzustrebendes Ziel als vielmehr eine zentrale Voraussetzung für sinnvolle Kommunikation: Nur wenn das Planungsergebnis nicht von vornherein fest steht, wenn einzelne Planungsschritte also mehrfach durchlaufen und inhaltlich verändert werden, können Anregungen überhaupt verarbeitet werden, ist die Kommunikation aus der Perspektive der an ihr Teilnehmenden überhaupt sinnvoll.
Offenheit stellt allerdings nicht nur besondere Anforderungen an die (iterative) Gestaltung der Prozesse. Auch die Fachleute müssen ihre Rolle In offenen Prozessen neu finden. Sie leiten nicht an, sondern wirken mit.

Nur wenn das Planungsergebnis nicht schon fest steht, ist Kommunikation sinnvoll.
  

6.4 Wie weit?

Mit der Diskussion um offene Planungsprozesse wird ein Aspekt berührt, der früher eine Kardinalfrage der Beteiligung war: Wie weit kann und soll sie reichen? Heute scheint diese Frage an Brisanz verloren zu haben. Aber bedeutet dies, dass die derzeit beachteten kooperativen Konzepte die traditionellen Konfrontationen um Planungsmacht zu entschärfen vermögen?

Die Leiter
Ansprüche, die für die Diskussion um Beteiligung in den 70er Jahren kennzeichnend waren, hat Sherry R. Arnstein (1969) mit der berühmten "ladder of citizen participation" formuliert. Ich habe diese "Leiter" hier inhaltlich und formal ein wenig modifiziert, ohne an der grundsätzlichen Abfolge etwas zu verändern (vgl. Abb. 6-4):

• Als "Nichtbeteiligung" gelten: Desinformation, Befrieden und andere Formen einer Kommunikation, die vor allem Manipulation ist.

• Als "Spielwiese" hat Arnstein die folgenden drei Stufen etwas verächtlich bezeichnet. Hier geht es um Information, Erörterung und gemeinsame Beratung, ohne dass die Bürgerinnen und Bürger einen formellen Einfluss auf die Entscheidung haben.

• Erst auf der nächsten Stufen wird das traditionelle " Herrschaftsgefälle" zwischen Planern und Betroffenen wesentlich verändert: Mit der Kooperation werden partnerschaftliche Lösungsfindungen versucht und die letzten zwei Stufen beinhalten echte Umverteilung von Planungsmacht - bis hin zur "citizen control".

Alle diese Stufen sind im Planungsalltag auszumachen: Desinformation als Kommunikationsstrategie ist leider nicht aus der Mode gekommen. Für den Alltag wichtig, und keinesfalls gering zu schätzen, sind Information, Erörterung und gemeinsame Beratung - wenn sie denn sinnvoll (verständlich, umfassend, frühzeitig) betrieben werden. Selbst weitreichende Kooperationen finden sich in der Praxis: Wer sich heute die Politik zur Erneuerung benachteiligter Quartiere in europäischen Städten ansieht (vgl. Froessler u.a. 1994, Froessler 1994), wird vergleichbare Forderungen sogar als Bestandteile von Regierungsprogrammen vorfinden. Allerdings mit einem etwas anderen Akzent: das "Empowerment" soll die Betroffenen dazu befähigen, sich selbst zu helfen. Im Kontext von Deregulierung und Abbau staatlicher (Sozial-) Leistungen besteht so allerdings die Gefahr der "selbstverwalteten Benachteiligung". Das zeigt: Auf jeder Stufe von Beteiligung und Kooperation ist mit Ambivalenzen zu rechnen. Die Qualität des jeweils erreichten Niveaus kann erst im Kontext der Gesamtsituation angemessen bewertet werden.

Abbildung 6-4: Stufen der Partizipation (frei nach Arnstein 1969)

Wie weit müssen Möglichkeiten zur Mitgestaltung reichen, damit sich Beteiligung regt?

6.5 Warum? 

Funktionen der Beteiligung aus der Perspektive von Planung und Politik

Kommunikation in Planungsprozessen wird nur dann und so lange von Bedeutung sein, wie sie von Bedeutung ist. Diese etwas eigenartig klingende Formulierung soll darauf aufmerksam machen, dass Beteiligungsrechte und veränderte Kommunikationsformen zumeist dann eingeführt wurden, wenn und soweit äußere Bedingungen dies nahelegten (vgl. Kapitel 3 und 4). Das gerät denen gelegentlich aus dem Blick, für die Kommunikation in Planungsprozessen eher ein dekoratives Element, ein Sahnehäubchen auf dem trockenen Planungskuchen ist. Tatsächlich aber gab und gibt es jeweils gute Gründe für die Veränderungen im Kommunikationsverständnis. Mit der Abbildung 6-5 habe ich versucht, diese verschiedenen Funktionen zu ordnen und möchte sie im Folgenden kurz erläutern.

Rechts-Gründe
Beteiligungsangebote wurden in die Gesetze aufgenommen, weil so private Rechte geschützt und relevante Belange ermittelt werden sollten:

Verfahrensrechtsschutz: Da mit öffentlichen Plänen und Satzungen, sind sie erst einmal beschlossen, bereits Fakten gesetzt werden, kam ein Rechtschutz, der erst zu diesem Zeitpunkt Klagemöglichkeiten bot, zu spät. Aus diesem Grunde musste den Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt werden, vor Rechtskraft des Planes die eigenen Rechte zu wahren Das gilt um so mehr, wenn den Gemeinden erweiterte Planungsbefugnisse und zum Beispiel bodenrechtliche Eingriffsmöglichkeiten zugebilligt werden. In der Bundestagsdebatte um entsprechende Änderungen der Planungsgesetzgebung forderte der damalige Bundesbauminister Ravens unter anderem: "Wenn aber die gemeindliche Planungskompetenz... erweitert wird, muss es als Gegengewicht eine verstärkte Einschaltung des Bürgers und der Öffentlichkeit zur Kontrolle geben" (zitiert nach dem Protokoll der BT-Sitzung v. 27. 9. 1974, S. 8037).

Abwägung: Jegliche planerische Festsetzung bedarf der vorherigen Abwägung. Auch die Belange der Betroffenen sind Teil der betroffenen Belange. Es ist schwer vorstellbar, wie die Verwaltung sie in die Abwägung einbringen könnte, wenn sie die "primären Wissensträger" nicht selbst zu Wort kommen ließ. Die Verwaltung muss also informieren und fragen. Würde die Verwaltung nicht in diesen Kommunikationsprozess mit Betroffenen eintreten, obwohl sie die Möglichkeit dazu hat, wäre der Vorgang der Abwägung fehlerhaft - mithin ein Abwägungsdefizit und damit die Rechtsunwirksamkeit des Plans gegeben: "Ein Plan, der keine hinreichende Berücksichtigung der Belange der Bürger erkennen lässt, leidet an einem Abwägungsfehler, der letztlich sogar die Nichtigkeit des Planes nach sich ziehen kann" (Starnick in: Walther/Zellmer 1988, S. III).

Vom Nutzen für die Planung
Die zuletzt genannte rechtliche Funktion von Beteiligung verweist zugleich auf die erste planungstechnische:

1. Beteiligung schafft Informationen. Die Planenden erfahren mehr über das Gebiet - vor allem aber etwas über Einstellungen und Verhaltensmöglichkeiten der in ihm lebenden Menschen. Das ist schon deswegen bedeutsam, weil den Fachleuten ihr Planungsgebiet nur flüchtig bekannt ist: in der Regel kennen sie es nicht aus eigener Nutzung. Zudem sind für sie aus fachlicher Sicht nur bestimmte Ausschnitte der Realität interessant. In ihrer Wahrnehmung konzentrieren sie sich auf diese und blenden dabei deren Zusammenhang aus. Erst das Zusammenführen verschiedener Sichtweisen - auch die Bewohnerinnen und Bewohner bringen je unterschiedliche Perspektiven ein - vermittelt ein hinreichend komplexes Verständnis der Dinge. Ein solches Zusammenführen der Betrachtungsweisen ist selbstverständlich dann ganz besonders wichtig, wenn die Probleme kooperativ angegangen werden sollen. Daher steht am Anfang jedes gemeinschaftlichen Handlungsansatzes die Verständigung über das Problem, das kooperativ gelöst werden soll.

Es gab und gibt immer gute Gründe für Veränderungen des Kommunikationsverständnisses

1. Frühwarnsystem: Früher wurde mit eher kritischem Unterton darauf verwiesen, dass Beteiligung Frühwarnfunktionen habe. Heute sind die Verwendungsmöglichkeiten der Beteiligung (und mithin deren Ambivalenz bekannt und daher lässt sich nüchtern feststellen: Wer rechtzeitig über Planungsabsichten informiert, wird frühzeitig in Erfahrung bringen, ob mit Widerständen zu rechnen ist. So lassen sich die Pläne noch ver- hältnismäßig unaufwendig ändern oder Möglichkeiten zur Akzeptanzförderung (z. B. durch ausführlichere Begründung) bzw. zur Minderung des sich abzeichnenden Protests prüfen. Noch sinnvoller wäre es natürlich, die Planungsabsichten selbst kooperativ zu entwickeln. Dann bedürfte es des Resonanztests nicht.

2. Konfliktvermeidung: Vielfach wird mehr oder minder unverblümt darauf hingewiesen, dass man sich mit Beteiligung Ärger erspare: "Wenn man den Betroffenen mehr Informations- und Beratungsmöglichkeiten, mehr Mitberatungs- und Mitbestimmungsrechte [ ... ] gewährleistet, warum sollen diese gleich auf die Straße gehen?" - dies die Meinung eines Politikers in den späten 70er fahren (zitiert nach Evers 1982, S. 36). In den späten 90er Jahren gehen die Bürgerinnen und Bürger bei missliebigen Planungen eher auf den Rechtsweg als auf die Straße. Damit geraten solche Vorhaben auf den langen Instanzenweg gerichtlicher Wider- und Einspruchsverfahren. Das wiederum führt zu nachhaltigen Verzögerungen der Planungsprozesse und zu Entscheidungen, die vielfach Konsensspielräume nicht ausschöpfen, sondern lediglich einer Seite Recht geben. Wer solche Blockaden und Verengungen vermeiden will, der wird frühzeitig alle Beteiligten zusammenbringen, miteinander reden, Verhandlungen in Gang setzen und wenn denn der Konflikt unvermeidlich ist, den Versuch unternehmen, "um den Konsens zu streiten "(vgl. Gassner u.a. 1992).

3. Beschleunigte Abstimmung: Traditionelle Verfahren der Stadtplanung erweisen sich angesichts des Tempos gesellschaftlicher und räumlicher Entwicklungen als zu träge. Die Zeit, die zwischen Aufstellungsbeschluss und Rechtskraft eines Planes vergeht, ist oft erheblich länger als der Atem der Nutzungsinteressierten und weiterer Beteiligter. Ein wesentlicher Grund dafür liegt in der linearen Gestaltung traditioneller Verfahren. Dieses "Korridorprinzip" führt nicht nur zu schleppenden Prozeduren, sondern zum "Einbahnverkehr in Richtung auf die federführende Planungsinstanz (v. Einem/Fassbinder 1992, S. 116). Das führe zur Formulierung maximalistischer Positionen und unterbinde die Möglichkeit, sich Dialog aufeinander zuzubewegen. Aus Überlegungen dieser Art entstanden Versuche, alle Planungsbeteiligten frühzeitig zusammenzuführen, zum Beispiel in Planungsworkshops, Foren etc. Mit ihnen sollen die Abstimmungen beschleunigt und gemeinsame Lernprozesse ermöglicht werden.

4. Aktivieren, Mobilisieren: Wer Bürgerinnen und Bürger - ob Hausbesitzer oder Mieter, Landwirte oder Gewerbetreibende - zu eigenem Handeln anregen will, kommt ohne umfassende Information, Beratung und Aushandlungen nicht aus. Bei komplexen Aufgaben (wie der Entwicklung städtischer Quartiere) werden in der Praxis mehrere Vermittlungsformen parallel eingesetzt: Stadtteilbüros, laufende Öffentlichkeitsarbeit, Quartiersforen und zahlreiche informelle Abstimmungsrunden gehören zum Standardrepertoire.
   Neu hinzugekommen zu diesem Repertoire sind seit den 80er Jahren regelrechte Kampagnen, die die Stadtbevölkerung für bestimmte Anliegen, zumeist umweltpolitischer Art, sensibilisieren und mobilisieren sollen: Mülltrennung, Verkehrsmittelwahl, Klimaschutz... Auch hier ist offensichtlich: Ohne intensive Verständigungsarbeit werden Einstellungs- und Verhaltensänderungen nicht zu bewirken sein.

5. Identifikation: Schon in den 70er Jahren ist darauf verwiesen worden, dass eine sinnvolle Beteiligung zur Identifikation der Beteiligten mit dem Produkt der gemeinsamen Arbeit führe (Joerges 1972). Dem ist nichts hinzuzufügen außer dem Hinweis, dass dieser Effekt auch manipulativ eingesetzt werden kann (vgl. Ipsen 1987).

Abbildung 6-5: Funktionen der Planungskommunikation

• die Planung inhaltlich verbessert,
• lokales Potential genutzt,
• die Abstimmung beschleunigt,

• die Umsetzung erleichtert,

• die Zufriedenheit mit der Maßnahme erhöht.

Schwierige Lernprozesse
Verschiedentlich ist schon darauf hingewiesen worden, dass Beteiligung ein ambivalentes, nur im jeweiligen Verwendungszusammenhang zu beurteilendes Instrument ist. Das wird besonders deutlich, wenn nicht nur Planung und Umsetzung, sondern auch die Beteiligten selbst "verbessert" werden sollen. So erhofften sich Planer (in einer Umfrage zu Anfang der 70er Jahre) eine "'Erziehungsmöglichkeit der Betroffenen' verstanden als 'kollektiven Lernprozess, mit dem Ziel, Verhalten im politischen Raum einzuüben'." (Feick 1972, S. 61ff.) Angesichts solcher Erwartungen stellt sich allerdings die Frage, was auf welche Weise zu lernen sei und wem das nützen soll. Vergleichbare Fragen stellen sich, wenn man etwa Berichte von den möglichen Wirkungen einzelner Kommunikationsstrategien liest. So wird von den" Planungszellen", einer speziellen Form der Bürgerbeteiligung, unter anderem berichtet, dass sie "beim Bürger erkennbar zu Identifikationsprozessen" führe: "Der Bürger identifiziert sich einmal mit der Planungsmaßnahme. [...] Auffällig ist zweitens, dass sich die Bürger nachhaltig mit dem Verfahren identifizieren, mit Hilfe dessen sie an der Planung beteiligt worden sind. [ ... ] So kommt es denn auch drittens zu einer neuen Identifikation [ ... ] mit Allgemeinheit, Staat, Regierung und Verwaltung [ ... )" (Dienel u. a. 1984, S. 175).

Beteiligung führt zu einer Effektivitätssteigerung.

Kann so für jeden Planungsinhalt "Systemvertrauen" (Dienel) erzeugt, gar "die Identifikation des Befehlsempfängers mit dem Befehl" (Wie Ipsen (1987) kritisch vermerkt) herbeigeführt werden? Sicher soll man die Manipulationsmöglichkeiten durch Beteiligung nicht dramatisieren, aber die Gefahr, dass das umfangreiche Partizipationsinstrumentarium, ergänzt durch Strategien der Public Relations etwa zur Akzeptanzförderung bei Großprojekten eingesetzt werden kann, wird bereits in der Praxis deutlich.
Schwierig an dieser Frage ist, dass auch positive Planungsinhalte Lernprozesse bei den Beteiligten angewiesen sind. Am Beispiel des ökologischen Stadtumbaus habe ich bereits darauf verwiesen. Viele Innovationen müssen zunächst "in die Köpfe der Leute", um eine Chance zur Realisierung zu haben. Dabei lassen sich allerdings zwei Denkrichtungen unterscheiden: Die traditionelle sieht das Wissen um die "richtige Innovation" bei einer (fachlichen) Elite angesiedelt, die aber allein zu schwach ist, diese Neuerungen durchzusetzen und sich Entsatz durch Bürger-Initiative erhofft. Die soll das "Richtige" fordern und durchsetzen. Der Entwicklung der .. "richtigen Ideen" bleibt aber zumeist auf innere Zirkel beschränkt, die Öffentlichkeit erfährt erst von den Ergebnissen. Daraus resultiert häufig ein Umkehreffekt: die Innovationsgegner werden mobilisiert. Aus Partizipationsdefiziten entsteht so das Bild von der Beteiligung als Instrument der Reform- oder Innovationsverhinderung.

Es besteht die Gefahr, dass Kommunikation vor allem zur Produktion von Akzeptanz genutzt wird.

Neuere Überlegungen gehen davon aus, dass mit gemeinschaftlichem Engagement durchaus sehr wesentliche Lernprozesse verbunden sein können (vgl. Mauthe 1986 und Mauthe/Selle 1988). Dabei muss allerdings der Eigen-Sinn von Beteiligung akzeptiert werden, das heißt: solche Lernprozesse sind nur in offenen Prozessen möglich. Das ist jedoch nicht mit "Beliebigkeit" gleichzusetzen. Auch in offenen Prozessen lassen sich Wertsetzungen bzw. Qualitätskriterien einbringen und vereinbaren. Entscheidend ist, dass nicht "erzogen" wird, sondern dass eigenständige Lernprozesse bei allen Beteiligten angeregt werden und möglich bleiben.

politische Funktionen
"Das Bedürfnis nach mehr Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürger, nach einem höheren Grad an Selbsthilfe und Selbstverantwortung der Bürger in den sie betreffenden Angelegenheiten ist nicht zuletzt entstanden, weil die Regelungsmechanismen und die Sachentscheidungen der rein repräsentativen Demokratie vielfach als unbefriedigend empfunden worden sind" (Sontheimer 1988, S. 7).
Durch Kommunikation soll solche Unzufriedenheit aufgefangen werden. Zugleich wird in den Bürgeraktivitäten auch ein Beitrag zur Lösung schwieriger Fragen lokaler Politik und zur Weiterentwicklung der Demokratie gesehen. Das verdeutlichen die folgenden drei Funktionen:

1. Legitimation: Bürgerinitiativen rütteln in gewisser Weise an der Legitimation politischer Herrschaft. Sie verzichten darauf, sich der gewohnten und gesetzlich vorgesehenen Wege der politischen Willensbildung zu bedienen. Zugleich werden die Grenzen der "Parteiendemokratie" dadurch sichtbar, dass "etwa ebenso viel Bürger in Initiativen tätig (sind), wie es in allen Parteien Mitglieder gibt", wie für die 70er Jahre festgestellt wurde (Guggenberg/Kempf 1978, S. 11f). Um solchen Herausforderungen zu begegnen wurde bereits damals gefolgert, dass vor allem bei konkreten Anlässen auf lokaler Ebene mehr Beteiligung auch mehr Legitimation bedeute: "Es ist selbstverständlich, dass die Entscheidung über den Bauleitplan ausschließlich Sache des Gemeinderates ist. Diese Entscheidung gewinnt jedoch an Qualität und Legitimation, wenn ihr ein Planungsprozess vorausging, in dem die Wünsche und Erwartungen, die Kritik und die sorgen der betroffenen Bürger Beachtung finden" (Conradi 1977).

2. Konsens: Der "Parteiendemokratie" trauen selbst hohe Repräsentanten des Staates (vgl. von Weizsäcker 1982) wenig konsensstiftende Kraft zu. Hildegard Hamm-Brücher (1992, S. 4) folgert: "die Bürgergesellschaft" sei gefordert, um zur Formulierung "allgemein akzeptierter Spielregeln, Werte und Verhaltenstugenden" beizutragen. Das, was hier für große gesellschaftliche Aufgaben beschrieben wird, hat auch für die Planung Konsequenzen: Sie müsse, so hieß es in der Berichterstattung über eine Tagung zum "Strukturwandel der Raumplanung" (Bauhardt/ Bremm 1994, S. 221f.) zur "Entwicklung sozialer Vernunft" beitragen und das wiederum sei nur möglich auf der Grundlage von Kommunikationsprozessen zwischen allen an der räumlichen Entwicklung beteiligten Akteuren. Tatsächlich zeigt sich, dass in vielen Aufgabenbereichen kommunaler Planung - sei es der Umgang mit Altlasten, sei es die lokale Verkehrspolitik - Konsensfindung außerhalb von Parteien und Parlamenten betrieben wird. Auch die Experimente mit Stadtforen sind Versuche, Stadtentwicklung selbst zum Gegenstand der Kommunikation zwischen allen Akteuren werden zu lassen.

3. (Mehr) Demokratie: Die Erkenntnis, dass Demokratie im unmittelbaren eigenen Umfeld beginnt, ist nicht neu: "Democracy must begin at home, and its home is the neighborly community" - schrieb der amerikanische Philosoph John Dewey 1927 (The Public and its Problems 1927, zit. nach SIGMA 1996, S. 25). Entsprechend wurden die ersten gesetzlichen Beteiligungsangebote unter dem Motto "Mehr Demokratie" (vgl. Lauritzen 1972) eröffnet (vgl. auch Kap. 3). Demokratie sollte durch Bürger-Initiative weiterentwickelt werden. Aber dabei wollten manche damals nicht stehen bleiben. Ernstgemeinte Beteiligung müsse auch Veränderung von Machtstrukturen beinhalten: Anzustreben sei "eine Verflüssigung der externen und internen Prämissen asymmetrischer Interessensgewichtung zu bewirkt, die der politischen Planung im Kapitalismus [ ... ] anhaftet" (Offe 1972, S. 139f.). Es gehe um die "Etablierung von Gegenmacht-Positionen der Planungsbetroffenen". Bündiger formuliert: "Partizipation bedeutet Umverteilung der Macht, die es den Habenichtsen ermöglicht, in Zukunft bewusst in den gesellschaftlichen Prozess einzugreifen" (Arnstein 1969). Solche weitreichenden Forderungen verloren seit den 70er Jahren ihre Kraft. Übrig blieb die Einsicht dass Partizipation Element und Ausdruck einer funktionierenden Demokratie sein kann:

• "Wir Sozialdemokraten glauben weder an die Allwissenheit der Verwaltung, noch glauben wir an die soziale Verpflichtung privater Investitionen. Für uns ist Bürgerbeteiligung nicht ... der Anfang eines Rätesystems, sondern Ausdruck lebendiger und wirkungsvoller Demokratie" ,der SPD-Bundestagsabgeordnete Peter Conradi in der Bundestags-Sitzung vom 27.9.74, Sten. Protokoll, S. 8045 f.)

• Die Tatsache, dass es viele Bürgerinitiativen gibt, kennzeichnet einen demokratischen Reifeprozess in unserem Land" (Sander, zit. nach Schäfer 1982, S.90).

Diese Einsicht hat sich seither nicht verändert. Auch Mitte der 90er Jahre hält selbst der (damalige) Bundespräsident Bürgerbeteiligung nicht nur für sinnvoll, sondern ihre Erweiterung für wünschenswert: "Ich könnte mir mehr Bürgerbeteiligung vorstellen. [ ... ) Wir erleben Tag für Tag, dass die Bürger sehr aktiv werden, wenn es um ihre unmittelbaren Interessen geht und die Vermutung ist falsch, dass es diese Bereitschaft nur beim Anti, nur beim Verhindern gibt" (Bundespräsident Herzog auf der 28. Hauptversammlung des Deutschen Städtetages, zit. nach Süddeutsche Zeitung vom 1. Juni 1995 S. 10).

1. Selbstverantwortung und Entlastung: Der Bundespräsident hat recht. Denn allen Unkenrufen zum Trotz dauert bürgerschaftliches Engagement an - wenn es sich auch in der Form, in der es zutage tritt, ständig verändern mag (vgl. hierzu z. B. SIGMA 1996). Wenn in den 90er Jahren jedoch von "Bürgerengagement" die Rede ist, dann meint das nicht mehr nur Mitwirken bei Entscheidungen von Verwaltung und Politik sondern auch "Eigenaktivität" - die Bürgerinnen und Bürger sollen sich um die Angelegenheiten ihrer lokalen Gemeinschaft selbst kümmern (können). Denn es hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass der Staat (und die Kommunen) viele Aufgaben nicht sinnvoll allein regeln und bewältigen können - oder sollen: "Seit einigen Jahren wird - begleitend zum Wandel der Gesellschaftsformen - ernüchtert festgestellt, dass der Sozialstaat weder das Engagement seiner Bürger noch deren Lebenszufriedenheit und Glück veranlassen und bewirken kann" (Hummel 1993, S. 268). Selbstverantwortung und eigene Aktivitäten werden also wiederentdeckt. Dies durchaus in einem zweischneidigen Sinne: Einerseits will man den Bürgerinnen und Bürgern mehr Gestaltungsspielräume lassen und schaffen. Zugleich aber soll der Staat auch entlastet werden. Und nicht selten werden Kürzungen in vielen Etats (besonders im sozialen und kulturellen Bereich) mit blumigen Worten garniert, die "Selbstverantwortung" sagen, aber "Lastenabwälzung" meinen. Hier ist also präzise Auseinandersetzung mit dem jeweils tatsächlich Gemeinten vonnöten.
   Zugleich ist allerdings auch deutlich geworden, dass Selbstverantwortung und Eigenaktivität nicht ohne Unterstützung auskommen. Benötigt wird vielmehr eine Politik, die gezielt Hilfe zur Selbsthilfe und Kooperation anbietet: "Den ... Staat haben wir uns in diesem Fall als einen Staat vorzustellen, der ... beständig nach Bürgergruppen Ausschau hält, die bereit sind, in Lokalangelegenheiten Verantwortung zu übernehmen" (Walzer 1994, S. 177). Konkret umgesetzt wurde diese Idee zum Beispiel 1998/1999 durch einen Wettbewerb der Bertelsmann-Stiftung und des Vereins Aktive Bürgerschaft, mit der bürgerorientierte Kommunen prämiert werden sollen.

Entscheidend sind eigenständige Lernprozesse.

1. "Beteiligung an Entscheidungen. Bürgerorientierte Kommunen zeichnen sich durch die mit-verantwortliche Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie ihren Initiativen und Organisationen an Planungs-, Entwicklungs- und Gestaltungsentscheidungen aus.

2. 2. Übernahme öffentlicher Aufgaben. In Bürgerorientierten Kommunen wird die dauerhafte, eigen- und mitverantwortliche Übernahme von öffentlichen Aufgaben durch die Bürgerschaft angestrebt und gefördert.

3. Unterstützende Infrastruktur. In Bürgerorientierten Kommunen unter stützen Politik und Verwaltung das Engagement der Bürgerinnen und Bürger für die Angelegenheiten ihres örtlichen Lebenskreises durch Bereitstellung von Ressourcen im Sinne von Hilfe zur Selbsthilfe." (Aufruf zum "Wettbewerb Bürgerorientierte Kommune - Wege zur Stärkung der Demokratie" in: Die Zeit vom 12. März 1998). Es sind dies zum Teil weitgesteckte Ziele, aber Bewegung in diese Richtung ist vielerorts zu beobachten.

Vom Nutzen für die Gesellschaft
Dass aktive Teilhabe der Einzelnen an der Gestaltung ihrer Lebensbereiche sowohl für die Entwicklung des Einzelnen wie für die lokale Gemeinschaft von Bedeutung sein kann, ist unstrittig. Hier werden wesentliche Sozialisationsimpulse gegeben, Erfahrungen mit der Aneignung von Räumen gesammelt und zugleich Erfahrungen mit den Möglichkeiten gemeinsamen Handelns gewonnen. Über den Nutzen der Beteiligung für die Einzelnen und lokale Nachbarschaften ist vor allem in den 70er Jahren viel - und zum Teil emphatisch - berichtet worden: von Selbstbestimmung in einer als fremdbestimmt empfundenen Umwelt war die Rede oder von Emanzipation und Identifikation mit der eigenen Lebenswelt. In den 80er Jahren wurde dann insbesondere auf den gesellschaftlichen Nutzen der Bürger-Initiative hingewiesen. So bezifferten Runge und Vilmar (1988) den volkswirtschaftlichen Nutzen ehrenamtlichen Engagements auf nahezu 7 Mrd. DM p. a. Zugleich wurde deutlich, dass gemeinschaftliches Handeln weiteren Nutzen stiftet:

• Es werden Handlungsbedarfe sichtbar gemacht (z. B. die Organisation gemeinschaftlich organisierter Kinderbetreuung, die Reduzierung der Verkehrsgefährdung für Kinder im Quartier, die Notwendigkeit, sich mit sozialen und ethnischen Spannungen auseinanderzusetzen).

• .Es werden innovative Bearbeitungsformen für Defizite und Probleme entwickelt - von der Kulturinitiative, der Kompostierungsgruppe, der Mietergarteninitiative ebenso wie von dem deutsch/türkischen Treff oder dem Wohngruppenprojekt. Vielfach werden so auch die besonders wesentlichen Verknüpfungen baulich-räumlicher mit sozialen, kulturellen und anderen Handlungsfeldern bewirkt - etwa durch Qualifizierungs- und Beschäftigungsprojekte im Bereic