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Soziale Stadtentwicklung in Deutschland - Implementationshürden und Lösungswege

Geschrieben von Monika Alisch am .

(ausgewählte Untersuchungsergebnisse)

Kontakt:

Dr. habil. Monika Alisch, TRION Institut für Bildung Forschung und Entwicklung e.V., Hamburg, Tel.: 04161 722 652; eMail: Diese E-Mail-Adresse ist vor Spambots geschützt! Zur Anzeige muss JavaScript eingeschaltet sein!


1. Einleitung

Unter dem Begriff „Soziale Stadtentwicklung“ werden in Deutschland seit etwa 10 Jahren lokale Handlungsansätze entwickelt und umgesetzt, die soziale und ökonomische Benachteiligung auf der Ebene des Quartiers zum Ausgangspunkt des Handelns machen.
Die Strategie „Soziale Stadtentwicklung“ versteht sich als integrierte Stadtteilentwicklung und hat – mit einigen regionalen Unterschieden – ihre Wurzeln vorwiegend in der städtebaulichen Stadterneuerung sowie in der stadtteilbezogenen Sozialarbeit. Erst seit 1999 gibt es mit dem Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – Soziale Stadt“ eine nationale Politik, die sich der Entwicklung von solchen benachteiligten und benachteiligenden Quartieren annimmt. Dieses Programm speist sich inhaltlich aus den Erfahrungen, die zuvor bei der Realisierung verschiedener Landesprogramme (in NRW, Hamburg und Hessen) und durch die Initiative einzelner Großstädte gesammelt wurden.
Damit hat Deutschland – im Vergleich zu seinen europäischen Nachbarn erst sehr spät – auf die sozial-räumlichen Folgen der ökonomischen Umstrukturierung mit einer gezielten Politik reagiert. „Mittel zweiter oder dritter Wahl“ hatten die Herausgeber des Bandes „lokale Partnerschaften“ 1994 die europäischen „urban policies“ genannt, die bereits in den 80er Jahren zumindest eine Stabilisierung der Lebenssituationen erreichen, einem weiteren Absinken entgegenwirken und Ausgrenzung wenigstens „mindern“ wollten (Froessler et al. 1994: 3). Gerade die Erfahrungen in Großbritannien, den Niederlanden und Frankreich dienten schon zu Beginn der 90er Jahre als Vorbilder für lokale Strategien integrierter Stadtteilentwicklung in Deutschland.
Seitdem gelten quartiersbezogene Arbeit, horizontale und vertikale Kooperation, Bürgeraktivierung und Vernetzung als handlungsleitende Qualitäten dieser Politik. Sozial- und Beschäftigungspolitik, Wohnungswesen, Wirtschafts- und Stadterneuerungspolitik sollten im Zusammenwirken von administrativen Instanzen und selbstinitiierten Gruppen zu einer neuen, auf den sozialen Ausgleich ausgerichteten Stadtpolitik führen.
In der praktischen Umsetzung haben diese Handlungsansätze ein schwieriges Spannungsverhältnis auszuhalten: Auf der einen Seite gelten sie als nicht mehr als der „soziale Flankenschutz“ einer wirtschaftsstandort-orientierten Stadtpolitik. Auf der anderen Seite haben sie die Hoffnung geweckt auf eine innovative, durch Integration, Kooperation und Partizipation gekennzeichneten Zukunftspolitik.
In diesem Beitrag wird die „soziale Stadtentwicklung“ als noch recht junge Policy in ihren Zielen und Ansprüchen umrissen, die Hauptmerkmale vorgestellt und die jeweiligen Ambivalenzen zwischen den optimistisch stimmenden Chancen (neuer, aber noch nicht bewährter Lösungswege) und den Grenzen (alter, nicht mehr angemessener Lösungswege) aufgezeigt.


2. Ziele und Ansprüche

Zentrales Anliegen der „Sozialen Stadtentwicklung“ ist es, soziale Integration auf der Ebene der Quartiere (wieder) herzustellen. Die Zielsetzung dieser Ansätze hat zwei Dimensionen:

  1. die gebietsbezogenen Ziele streben deren Stabilisierung, Aufwertung oder die Verbesserung der Lebensbedingungen an.
  2. Die strukturbezogenen Ziele reihen sich in die Debatte zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung ein. Sie benennen eigentlich Mittel zum Erreichen der gebietesbezogenen Ziele, werden jedoch in vielen Konzepten explizit als Ziele formuliert, die es ebenso zu erreichen gilt.

Gebietsbezogene Ziele
Es lassen sich drei Zielrichtungen erkennen:

  1. die (städtebauliche) Aufwertung der Gebiete im Sinne einer Modernisierungsperspektive, nach der die Wohnqualität und Lebensweise in benachteiligten Gebieten den Standards einer modernen Gesellschaft nachholend anzupassen ist.
  2. In den westdeutschen Großstädten galt diese Strategie spätestens mit der Erfindung der „behutsamen Stadterneuerung“ in den 80er Jahren als überholt. Das Ziel der Verbesserung der Lebensverhältnisse bezieht sich auf die gegebenen Strukturen (baulich, funktional, sozial).
    Da jedoch die sozialen und ökonomischen Lebensbedingungen der Bewohner durch diese Strategien kaum gegen alle gesamtgesellschaftlichen Trends verbessert werden können, behalten städtebauliche Ziele eine wichtige Position als Lieferant schnell sichtbarer Erfolge.
  3. Die Stabilisierung der Situation in den Wohngebieten markiert die angestrebte Bremsfunktion sozialer Stadtentwicklung. Wenn es schon nicht besser werden kann, dann soll es wenigstens auch nicht schlechter werden. Die Stabilität bezieht sich wiederum nicht auf individuelle Lebenslagen, sondern vorwiegend auf die soziale (demographische) Zusammensetzung der Gebiete, deren „Erosion“ durch selektive Wanderungen aufgehalten werden müsse (Fasshauer 1997; Stadt Berlin 1999).

In den gebietsbezogenen Zielen sozialer Stadtentwicklung wird auch die Vorstellung einer negativ bewerteten Segregation nach dem Einkommen deutlich. Diese Bewertung ist der Auslöser dafür, dass die Handlungsansätze nicht explizit auf die Armut bestimmter Bevölkerungsteile gerichtet sind, sondern die von außen wahrgenommene negative Gesamtsituation eines Wohngebietes gegenüber anderen und gegenüber den Wunschvorstellungen in der modernisierten Stadt, beeinflussen sollen.

Die strukturbezogene Ziele
Mit der sozialen Stadtentwicklung sollen nicht nur stadtgesellschaftliche Probleme gelöst werden, sondern eine Modernisierung traditioneller Vorgehensweisen eingeleitet werden.
Diese Ziele umreißen die angestrebte Qualität sozialer Stadtentwicklung als integrierte Politik. Diese Integration soll sichtbar werden durch die Verteilung der politischen und gestalterischen Verantwortung:

  1. fächerübergreifende Problemlösung und Projektfinanzierung: Trotz der Zuordnung der sozialen Stadtentwicklung zu einem bestimmten Ressort, wird erwartet, dass auch andere Ressorts ihre Ziele und ihre Mittelverteilung auf die Umsetzung der Policy ausrichten (horizontale Verteilung);
  2. Verknüpfung politisch-administrativer Handlungsebenen: An der Definition der zu lösenden Probleme, der Projekte und Konzepte wirken sowohl die zentrale Landesverwaltung, die Bezirke bzw. Stadträte sowie die Akteure der Stadtteilebene mit (vertikale Verteilung);
  3. Aktivierung zur Selbsthilfe: Die „Mitwirkung“ der Bewohner in den Gebieten an der Projektentwicklung (weniger an der Entscheidungsfindung und Mittelvergabe) wird zum Qualitätsmerkmal erhoben (demokratische Verteilung).

Ganz gleich, ob es um die Verbesserung der Lebensbedingungen in benachteiligten Quartieren geht oder um die Optimierung des Ressourceneinsatzes durch die Integration sämtlicher Handlungsfelder: Diese struktur- und gebietsbezogenen Ziele zu verwirklichen, scheint mit den sektoralen Instrumenten der Stadterneuerung, der Wirtschaftsförderung und Sozialpolitik kaum mehr möglich.
Die Operationalisierung und Umsetzung dieser Ziele spiegelt sich in den spezifischen Strukturelementen der sozialen Stadtentwicklung, die ich jetzt darstellen werde:


3. Die entscheidenden Merkmale Sozialer Stadtentwicklung

Der Quartieransatz
Soziale Stadtentwicklung könnte ein Versuch sein, individuenbezogene (Klientel) Sozialpolitik und raumbezogene Stadtteilentwicklungsstrategien in einer Quartierpolitik sinnvoll zusammenzuführen.
Mit dem Quartieransatz wird ein Zugang zur Problembearbeitung angestrebt, der gegenüber dem Terminus „Gebiet“ die soziale Dimension des Raumes betont. Er bezeichnet einen sozialen Raum, der kleiner sein kann als ein (administrativ abgegrenzter) Stadtteil aber durchaus vielfältiger ist, als ein Wohngebiet, das planungsrechtlich nur dem Wohnzweck dient.
Dass Soziale Stadtentwicklung auf dieser Ebene angesiedelt ist, wird in den einzelnen Konzepten damit erklärt, dass das Wohnquartier

  • der unmittelbare Lebensraum mit vielschichtigen Bezügen sozialer, kultureller, ökologischer Art für die dort lebende Bevölkerung und
  • der Ort wirtschaftlicher Betätigung sei,
  • der Identifikation der dort lebenden und arbeitenden Menschen mit der Gesamtstadt dient,
  • der unmittelbaren Einflussnahme und Mitwirkung in einer demokratischen Gemeinde diene und
  • der Ort sei, an dem lokale und überlokale Projekte umgesetzt werden (vgl. HMWVL 1999: 3).

Allerdings werden in den jeweiligen Handlungsprogrammen vor allem Fördergebiete definiert als Orte

  • hoher Arbeitslosigkeit,
  • wirtschaftlicher Probleme,
  • schlechten Wohnraums,
  • infrastruktureller Defizite,
  • Gebäudeleerstands,
  • vernachlässigtem öffentlichem Raum etc.

Städtebauliche Merkmale der Gebiete wie ihre periphere Lage (Großwohnsiedlungen), eine nicht modernisierte Bausubstanz (neue Bundesländer), eine unterdurchschnittliche Umweltqualität oder der Widerspruch zwischen begehrter, zentraler Lage und vernachlässigter Wohnungsstruktur und Wohnumfeld bestimmen die Gebietstypisierung. Die Eigenheiten der „Quartiere“, ihre Funktion als Milieu und ihre in den Programmen erwartungsvoll benannten Potenziale rücken zunächst in den Hintergrund.

Intersektorale Kooperation
Die strukturbezogenen Ziele sozialer Stadtentwicklung erfordern eine horizontale (ressortübergreifend) und eine vertikale (ebenenübergreifend) Koordination. Die Aufgaben der zentralen Handlungsebene bleiben relativ unscharf und werden so zusammengefasst:

  • vorhandene Fördermitteln auf die Förderschwerpunkte lenken d.h.
  • staatliche Aktivitäten, insbesondere staatliche Programmmittel koordinieren;
  • Förderbestimmungen und Richtlinien harmonisieren,
  • Projekte in den einzelnen Referaten in inhaltlicher, finanzieller und zeitlicher Hinsicht unterstützen und mit bestehenden Projekten vernetzen.

Die Frage, wie die policy-maker diese Aufgaben erfüllen wollen, wird nicht dargestellt. Häufig wird die Frage durch die Gründung eines Gremiums (Ausschuss, Lenkungs- oder Koordinierungsgruppe) beantwortet, die sich unterschiedlich zusammensetzt und keine einheitliche Beteiligung aller Ressorts erkennen lässt (d.h. was relevant ist, ist eben Definitionssache). Aber gerade die Kompetenz, also die Zuständigkeit für ein bestimmtes Arbeitsfeld bestimmt die Problemwahrnehmung und die Wahl der Mittel zur Lösung.

Intermediärer Bereich
Ein weiteres Merkmal sozialer Stadtentwicklungsstrategien ist der Versuch, neue Formen der Entscheidungsfindung und Prozessgestaltung zu erproben und dabei außerhalb der öffentlichen Verwaltung kompetente Akteure zu finden:
Damit sind Institutionen gemeint, „die als intermediäre Instanzen zwischen personellen Gruppierungen einerseits und dem politisch-administrativen System andererseits vermitteln, neue Problemlagen aufdecken bzw. als eigenes Handlungsfeld begreifen“ (Labisch 1987: 102).
Diese Funktionszuweisung entspricht dem Aufgabenspektrum jener Akteure, die im Politikfeld Soziale Stadtentwicklung dafür verantwortlich sind, die Programmziele vor Ort in Prozesse und Projekte umzusetzen. Sie werden als „Quartiersbeauftragte“ (Berlin), „Projektentwickler“ und „Quartiersentwickler“ (Hamburg) bezeichnet, als „neutrales Management“ (München) oder über den Ort ihres Wirkens – als „Stadtteilbüro“ (NRW) betitelt.
Sie sind gegenüber den Initiativen, Gruppen und Bewohnern dafür verantwortlich, dass deren unterschiedliche Interessen, Bedürfnisse und Ideen auch berücksichtigt werden. Von ihnen wird erwartet, dass sie flexibler sind als die öffentliche Verwaltung. Sie nehmen insofern eine interessenneutrale Rolle im Quartier ein, als sie im Quartier keine auf die eigene Organisation bezogenen Interesse verfolgen, sondern zwischen den dort vorhandenen Interessen(-gruppen) vermitteln.
Gesucht und eingesetzt wurden

  •  „professionelle Institutionen und Büros, die über einen breiten Erfahrungshintergrund und eine hohe kommunikative Kompetenz verfügen“ (Landeshauptstadt München 1999: 23),
  •  „die Kompetenzen auf dem Gebiet der Aktivierung der Bewohnerinteressen sowie der Stadtteilplanung gleichwertig vertreten“ können (HMWVL 1999: 15);
  • „Kreativität und die Fähigkeit zum unternehmerischen Denken und Handeln sowie Erfahrungen im Projektmanagement“ mitbringen (FHH 1998: 16).

Auch ohne, das der Begriff des „Intermediären“ in Deutschland bisher politikfähig geworden ist, wurde mit der sozialen Stadtentwicklung eine Handlungsebene installiert, die zwischen Markt, Staat und privaten Haushalten agieren soll. Hier sollen die Logik und die Handlungsanforderungen, die aus diesen Sphären heraus artikuliert werden, miteinander vermittelt und verschränkt werden.

Stadtteilmanagement
Für das Aufgabenbündel dieser Intermediären hat sich der Begriff des Stadtteilmanagements eingebürgert. Es ist nicht einheitlich definiert und ein Profil, das Ziele, Arbeitsweise, Aufgaben und Handlungsprämissen verdeutlicht und gegenüber anderen Formen der „Gebietsbetreuung“ abgrenzt, muss erst noch erarbeitet werden.
Innerhalb dieser Politik kann Stadtteilmanagement verstanden werden als...... klassisches Projektmanagement, das seine Aufgabe für einen befristeten Zeitraum mit einem vorher vereinbarten Ziel und entsprechenden Kriterien zur Zielerreichung bewältigt.
Es hat den Anspruch, Organisationsformen zu schaffen, die das gemeinsame Ziel für die Entwicklung des Quartiers nicht aus dem Auge verliert, den Prozess der Entwicklung inklusive Bewohnerbeteiligung gestaltet und in die Richtung des vereinbarten Ziels lenkt, ohne dabei die Zusammenarbeit der beteiligten Akteure zu vernachlässigen.
Die Liste der Aufgaben variiert zwar zwischen den einzelnen lokalen Ansätzen, enthält im Kern jedoch immer die vier Bereiche

  • Aktivierung der Bewohner bzw. Organisation von Beteiligungsprozessen;
  • Stadtteilkoordination (Vernetzen, Aufbau und Unterstützung von Kooperationen, Öffentlichkeitsarbeit);
  • Projektinitiierung und -begleitung aber auch Projektmanagement sowie
  • administrative Dienste (Einrichten eines Vor-Ort-Büros, erarbeiten, steuern und fortschreiben von Quartiersentwicklungskonzepten und Zeit-Maßnahmeplänen, Mitwirken an der Erfolgskontrolle).

Partizipation
Die Beteiligung und Aktivierung der Menschen vor Ort gehört zum Standardrepertoire der sozialen Stadtentwicklung. Die Formen dieser Beteiligung gelten als offen und sollen den Gegebenheiten im Quartier angepasst sein. Während einerseits betont – aber nicht erläutert – wird, dass ein funktionierender Rahmen für tatsächliche Mitsprache und Beteiligung der Bewohnerschaft gefunden werden muss, werden andererseits die Grenzen dieser Mitsprache deutlich aufgezeigt. Denn die Entscheidungsbefugnis über die Auswahl von Projekten und die Verteilung der Mittel bleibt den städtischen Organen vorbehalten. Gleichzeitig wird der Versuch unternommen, Bürgerbeteiligung durch Runde Tische, Stadtteilforen oder Selbsthilfeorganisationen zu gewährleisten. Sie werden als kooperative und diskursive Verfahren in einer „neuen Zivilgesellschaft“ interpretiert.
Insgesamt wird der Bogen der Erwartungen an die Bewohnerschaft weit gespannt. Er reicht von der Information (eigentlich nur die Voraussetzung für Beteiligung) über die Beteiligung am Entwicklungsprozess, den Grundsatzbeschlüssen bis zur Beteiligung an der Umsetzung von Maßnahmen. Auffällig in den Vordergrund treten „lokale Handlungs- und Selbsthilfemöglichkeiten“. D.h. den Bewohnern der benachteiligten Quartiere kommt eine unverhofft verantwortungsvolle Rolle zu: Sie zielt auf die Unterstützung der Politik durch die eigentlichen Adressaten. Das Ziel der Mitwirkungsmöglichkeiten ist die Mobilisierung der Selbsthilfekräfte, ohne dass ersichtlich wird, welche Voraussetzungen dafür geschaffen werden, und ohne dass Unterschiede bei den Zielgruppen (Männer, Frauen, Erwerbstätig oder nicht deutsch oder nicht) deutlich werden. Das heißt, diese großen Erwartungen an die Bewohnerschaft als „Akteure der Stadtteilentwicklung“ stehen einer recht konventionellen Auffassung von Beteiligungsformen gegenüber.
Galten angebotsorientierte Beteiligungsformen (der runde Tisch) vor wenigen Jahren noch als Fortschritt gegenüber Anhörungen oder der öffentlichen Auslegung von Plänen, reicht auch das eigentlich nicht aus, denn

  1. bleibt die öffentliche Verwaltung Initiator der Beteiligung und ist berechtigt, das Angebot zum Dialog jeder Zeit zurückzuziehen.
  2. Die Angebote erreichen vor allem die Vertreterinnen von Einrichtungen vor Ort sowie geübte Kritiker staatlicher Projektplanungen.

In der Praxis der Implementation der sozialen Stadtentwicklung relativieren sich anspruchsvolle Ziele und die Hoffnung auf eine neue Steuerungsform der öffentlichen Verwaltung. Die Konkurrenz zwischen bestehenden Gremien und neuen, von Bewohnern organisierten Gruppen, die „Stellvertreterpolitik“ von Sozialprofis und Politikern und schließlich bestehende Kooperations- und Diskursstrukturen lassen eine Integration neuer Akteure, vor allem nicht organisierter Bewohner kaum zu und erweisen sich als Hemmnisse bei der Beteiligung der Adressaten des Programms.

Eine Politik neuer Qualität
Als lokale Politik gegen die sozial-räumlichen Konsequenzen einer Stadtentwicklungspolitik, die aufgrund des verspürten „Globalisierungsdrucks“ an der Pflege des Wirtschaftsstandortes ausgerichtet ist, hat die Soziale Stadtentwicklung einen schweren Stand. Sie hat eine kompensierende Funktion und enthält gleichzeitig innovative Elemente einer partizipativen, kooperativen und prozessorientierten Stadtpolitik. Der zweite Blick offenbart jedoch die Widersprüche zwischen formulierten Zielsetzungen und den strukturellen und organisatorischen Randbedingungen zur Umsetzung dieser Ziele. Kritikerinnen gilt diese Politik grundsätzlich als verdächtig, als Mogelpackung, Ablenkungsmanöver oder nur als Tropfen auf den heißen Stein.
Die Analyse dieser lokalen Politik hat gezeigt, dass es letztlich nicht so sehr von Bedeutung ist, ob die normativ „richtigen“ Forderungen gestellt und die richtigen Konzepte mit den konsensfähigen Elementen geschrieben werden, sondern wie diese Ideen Eingang in das politisch-administrative System finden, dort implementiert und eingebunden werden. Dabei konnten Widersprüche aufgedeckt werden, die zum Einen durch ein nach wie vor relativ starres, in normierten Regeln der Zusammenarbeit handelndes System aus Politik und öffentlicher Verwaltung Bestand haben. Zum Anderen sind sie das Ergebnis grundsätzlich verschiedener, nicht kommunizierter Werthaltungen und Interpretationen der Ausgangssituation sowie der angestrebten normativen Ziele (sozialer Ausgleich, Gerechtigkeit, Partizipation) durch die beteiligten Akteurs-Koalitionen.
Die geforderten und realisierten Bemühungen um eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung und der Kommunalpolitik erweisen sich bei der Umsetzung dieser Stadtentwicklungspolitik eher als kontraproduktiv: Unterschiedliche Auffassungen im Spannungsverhältnis der politischen Zielgrößen Effizienz, Effektivität und Legitimation führen bei der Implementation erneut zu Widersprüchen, die sich vor allem an der Frage stoßen: Wie viel Teilhabe wird den „neuen“ Akteuren d.h. den halbstaatlichen, den intermediären Organisationen und den nicht organisierten Einwohnern der Stadt überhaupt zugestanden?
Der Vorschlag für eine andere Herangehensweise an das Problem desintegrierender Entwicklungen in der Stadt stellt die Veränderbarkeit von stadtpolitischem Handeln als Prinzip in den Mittelpunkt. Nur mit diesem reflexiven Charakter wird es künftig möglich sein, das Handeln an Umbrüchen sozialverträglich und damit verträglich für das Gemeinwesen Stadt anzupassen. Gleichzeitig geht es darum, die Interaktionen zwischen den beteiligten Akteuren zu strukturieren und den Kommunikationsprozessen einen ebenso verbindlichen wie offenen Charakter zu verleihen.
Das durchgängig wesentliche Prinzip, sowohl Handlungs- als auch Entscheidungsmacht aus dem politischen System abzugeben und den politischen Prozess als Produktion von Entscheidungen wieder näher an die Bürgerschaft zu bringen, hat nicht zwangsläufig den „schrumpfenden Staat“ zur Folge. Jedenfalls ist mit der aktiven Politik ein Bündel von Aufgaben zu organisieren, die ein hohes Maß an Kontinuität und Organisation erfordern. Das gilt für

  • eine kontinuierliche Sozialberichterstattung auf der Basis qualitativer Methoden;
  • das Institutionalisieren von „Denkfabriken“ (d.h. die Organisation von Diskursen, themen- bzw. problembezogenen Innovationsbündnissen, Folgenmanagement und Wissenstransfers;
  • die Installation interner Monitoring- und Sozial-Audit-Prozesse sowie die Unterstützung solcher Prozesse bei intermediären Organisationen;
  • die Organisation von Lernprozessen für Vertreterinnen intermediärer Organisationen sowie für die Akteure innerhalb des PAS – und zwar auf allen Ebenen, insbesondere für die „Policy-Maker“ (Befähigung);
  • den Aufbau und die Pflege der Partizipations-, Kooperationsstrukturen und -prozesse.

Diese Liste von Aufgaben kann zurückgeführt werden auf die Liste jener staatlichen Aufgaben, die in den Diskussionen um den Rückbau des Staates unterschätzt werden: Nämlich die Mittel für die Repräsentation unterschiedlicher Interessen sowie Foren für deren Ausgleich bereitzustellen, einen öffentlichen Raum für ungehinderte Diskussionen über politische Fragen zu schaffen und durch das Ausgestalten allgemein akzeptierter Normen und Werte über das Bildungssystem zivilisierend zu wirken. Diese Aufgaben sind eben nicht irgendwohin auszulagern, sondern mit großer Verantwortung für die Integration der Gesellschaft auszubauen.
Diese skizzierte Form einer gestaltenden und sozialverträglichen Stadtpolitik ist in der Tat anspruchsvoll. Denn sie setzt nicht allein auf veränderte Strukturen, sondern darauf, die Handlungsweisen der Menschen nachhaltig zu verändern. Ich halte mich dabei an Klaus Novy, der 1984 (!) über Versuche der Politikerneuerung schrieb: „Reformen kann man nur schwer in die Strukturen verlegen; sie bleiben wesentlich von den beteiligten Menschen, ihren Lernprozessen und ihren Lebenszyklen abhängig.“ Ein kontinuierlicher Wissenstransfer, die institutionalisierte Informationsgewinnung und -verarbeitung (durch Frühwarnsysteme, Sozialberichterstattung, Diskurskultur) sowie die Qualitätsverbesserung (durch Monitoring, Sozial Audit und Benchmarking) stellen Ansatzpunkte für Mechanismen kollektiver Lernprozesse dar, die sukzessive grundlegende Politikstrategien (die Policy-Kerne) verändern werden.
Welche Bedeutung hat so ein Modell für soziale Integration auf der Ebene der Stadt? Sie zu befördern, vor allem aber die Desintegration nicht durch eigenes Handeln weiter voranzutreiben, sollte Leitmotiv der sozialverträglichen Stadtpolitik sein. Das wesentliche Problem am Integrationsbegriff ist zunächst die implizite Vorstellung eines homogenen Ganzen. Diese Annahme bezieht sich einerseits auf die Integration als Prozess der „Eingliederung“ Einzelner in ein Ganzes (die Stadt), das erst dadurch als solches definiert werden kann, dass es eine homogene Struktur aufweist. Andererseits beharrt gerade die systemtheoretische Sichtweise darauf, dass erst die Homogenität von Werten, Zielen und anerkannten Normen die Integration der Gesellschaft bewirkt. Hierin spiegelt sich, inwieweit der Anspruch an soziale Integration als Strategie missverstanden werden kann, die lediglich bewirken soll, „dass bestimmte Gruppen, Schichten oder Klassen sich in die jeweils ´gegebene` soziale und politische Ordnung ´fügen`, in die sie als Unterprivilegierte und Fremdbestimmte ´eingebaut` sind“ (Reidegeld 1996: 12).
Es geht allerdings nicht um eine universelle Integration, sondern vielmehr um die Integration in die realen Lebenswelten der Menschen. Hieraus und nicht etwa aus dem Versuch, auf weniger mächtige oder weniger komplexe Politikarenen auszuweichen, basiert das Konzept einer sozial integrativen Stadtpolitik. Es geht um die Präsenz als lokaler Akteur. Integration würde sich dann darin zeigen, „ob man da, wo man lebt, öffentliche Wahrnehmung und Bestätigung findet“ (Sackmann 1999: 6). Das ist sowohl funktional als auch sozialräumlich zu verstehen und eröffnet den Suchraum für Handlungsansätze jenseits des Postulats der arbeitsmarktabhängigen Integration, denn „Integration ist ein Begriff, der offen für Unterschiede ist. Für verschiedene Bevölkerungskategorien bestehen verschiedene Vorstellungen über das, was als Integration zu bezeichnen wäre. (...) der Begriff ist situations- und interpretationsabhängig“ (Sackmann: 1999: 4).
Wenn Integration situationsabhängig ist, sollte eine Interpretation gewählt werden, die diesen Begriff nicht der Beliebigkeit einer schulenabhängigen wissenschaftlichen Definition aussetzt, sondern ihn an die unterschiedlichen Situationen bindet. Ich gehe deshalb von Integration als positivem Wert aus, der die Wiederherstellung eines Ganzen (z.B. der Stadtgesellschaft) oder gar dessen Vervollständigung meint. „Vollständig“ und damit zukunftsfähig wäre die Stadt als Gemeinwesen, wenn die Teilhabe an gesellschaftlichen Institutionen und sozialem Austausch gewährleistet ist. Das umschließt

  • erstens die Chancen zur Teilhabe, die durch politische Rechte, Zugang zu Bildung, zu formellen und informellen Netzen und durch Gestaltungsmöglichkeiten im eigenen Lebensumfeld eröffnet werden (Ermächtigung: Verantwortungsaspekt).
  • Zweitens beziehe ich den Integrationsbegriff auch auf die tatsächliche Teilhabe und gehe davon aus, dass auch diese nicht ohne Voraussetzungen möglich ist (Befähigung: Qualifizierungsaspekt).

Das bloße Recht sich zu beteiligen, bleibt ohne Wert, wenn die Befähigung zu einer qualifizierten Teilhabe allein in der persönlichen Verantwortung der Individuen liegt. Damit hat soziale Integration den Charakter eines gesellschaftspolitischen Auftrages, der in der Tat verfassungsrechtlich in dem Begriff des sozialen Rechtsstaats verankert ist. Dass damit noch nicht viel gewonnen ist, konnte der entlarvende politische Gebrauch der gesellschaftlichen Grundsätze von sozialer Gerechtigkeit bis Partizipation zeigen. Dennoch halte ich gerade diese beiden Aspekte sozialer Integration für geeignete Ausgangspunkte einer städtischen Politik, die sich für die Stadt als Gemeinwesen entscheidet.
Diese Perspektive bindet Integration nicht mehr grundsätzlich und ausschließlich an Erwerbsarbeit, beinhaltet aber durchaus auch solche Vorgehensweisen, die dazu dienen, Chancen zur Existenzsicherung zu eröffnen und zu unterstützen. Weniger die gern gesehenen „konkreten“, einzelne Arbeitsplätze schaffenden Projekte sind hier gemeint als vielmehr veränderte Gestaltungs- und Entscheidungsstrukturen, die sich durch das Vertrauen der „politischen Eliten“ in die Fähigkeiten und Verantwortungsbereitschaft der Bürgerinnen auszeichnen und auf diese Weise zu ganz anderen Balancen zwischen Ordnung und Autonomie, staatlicher Machtausübung und zivilgesellschaftlicher Gestaltungsmacht führen können.
Dies war in der vorliegenden Untersuchung der Ausgangspunkt für die Suche nach der aktiven, sozialverträglichen Stadtpolitik, die normativ, strategisch und operativ die Weichen neu stellt, um in sozialverträglicher Weise mit der längst nicht überwundenen ökonomischen Strukturkrise umzugehen. Diese Politik ist keine statistische Politik, die es nun in Gesetzestexte und Verordnungen zu gießen gilt. Sie beschreibt vielmehr eine Denkrichtung, soll Handlungsoptionen eröffnen und muss daher selbst offen sein. Damit ist auch die Fördergebietssicht auf Sozialräume hinfällig und geht auf in eine stadtpolitische Kultur, die die Wechselwirkung der Integrationsebenen Quartier und Gesamtstadt berücksichtigt. Erst der Bezug beider Integrationsebenen aufeinander bildet nämlich die Voraussetzung dafür, dass durch die allein quartiersbezogenen Einzelmaßnahmen (im Schutzraum vorübergehend geförderter Gebiete) einer weiteren Spaltung der Stadträume nicht weiter Vorschub geleistet wird.

(Ausführlich dargestellt in Alisch, Monika 2002: Soziale Stadtentwicklung – Widersprüche, Kausalitäten, Lösungen. Kapitel V: „Prinzipien einer sozialverträglichen Stadtpolitik“ Leske+Budrich, Opladen)