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"Bi us is nix geheim"

Geschrieben von Siegfried Staud am .

Erfahrungen mit dem Konsensprinzip bei der Bewohnerbeteiligung in Bremen


Inhalt


Kontakt:

Siegfried Staud, St. – Pauli Deich 10, 28199 Bremen, Tel.: (0421) 53 20 43, e Mail: Diese E-Mail-Adresse ist vor Spambots geschützt! Zur Anzeige muss JavaScript eingeschaltet sein!


» Siehe auch den Projektbericht aus Bremen - Tenever: Barloschky, J. (2001, 26. Juni). Stadtteilentwicklung, Quartiersmanagement, Netzwerke und Bewohner/innenbeteiligung in sozialen Brennpunkten. URL: http://www.Stadtteilarbeit.de/Seiten/Projekte/Tenever/Projektbericht_Tenever.HTM


1. Zitate

Konsens: (lat.) c o n s e n s u s, Übereinstimmung,
c o n s e n t i r e: übereinstimmen, einverstanden sein,
s e n t i r e: empfinden, wahrnehmen 2

 Konsensbildung:
"Überzeugung basiert auf einem mentalen Optimierungsprozess. Man hält die eigenen Meinungen und Entscheidungen für die besten, sonst hätte man sich nicht mit ihnen identifiziert. Das bedeutet aber auch, dass man die eigenen Ansichten höher bewertet als den Mittelwert aller übrigen Meinungen. Und hier liegt die Gefahr für die Demokratie; die aus einer Mittelwertbildung resultiert.
Der Mittelwert einer Zahlenreihe ist zwar immer größer als ihr kleinster, aber auch kleiner als ihr größter Wert. Demokratie gründet nicht auf der Überzeugung, dass ihre Entscheidungen die besten aller möglichen sind, sondern auf der Disziplin, die aus der Einsicht resultiert, dass subjektives menschliches Beurteilungsvermögen objektiv begrenzt ist. Beim Machtstreben ist es gerade umgekehrt. Macht ist vor allem deshalb autokatalytisch, weil ihre Adepten subjektiv von der Lauterkeit ihrer Motive überzeugt sind – unabhängig davon, ob diese objektiv gut oder schlecht sind." 3

Konsensprinzip und Legitimität:
"Keines der hier behandelten Verfahren hat so scharfe Kritik über sich ergehen lassen müssen wie die parlamentarische Gesetzgebung. Beobachter dieses Verfahrens sind sich im allgemeinen darüber einig, dass die eigentlichen Entscheidungen nicht im parlamentarischen Verfahren fallen, sondern durch Abmachungen zwischen politisch relevanten Kräften außerhalb des förmlichen Verfahrens zustande kommen. Das Verfahren ist also nicht der eigentliche Entscheidungsprozess." 4
Niklas Luhmann stellt dann weiter fest, dass die Kritik am Parlamentarismus von einer falschen Erwartung, von einer Gleichsetzung von Entscheidungsprozeß und Verfahren ausgeht. Ein Verfahren kann nicht als Ritual, nicht als festgelegte Folge bestimmter Schritte z.B. analog einem Computerprogramm begriffen werden, denn dies würde die Trennung von materiellem Recht und Verfahrensrecht aufheben. Selbst die Prozessordnung regelt nicht die eigentliche Herstellung der Entscheidung, sondern allenfalls die Darstellung der Herstellung der Entscheidung. 5

Wichtig ist dagegen, dass das von der klassischen Politologie gern als Notlösung apostrophierte Mehrheitsprinzip,
"da für eine einstimmige Entscheidung leider kein ausreichender Konsens zu beschaffen sei",
6
einmal durch eine künstliche Vereinfachung der Machtkalkulation zu einer wesentlichen Grundlage rationalen Handels wird und zum andern aber auch ganz wesentlich unter Praktikabilitätsgesichtspunkten und unter Beachtung des Erhalts des parlamenthären gesamtdemokratischen Systems arbeitet. Abgesehen davon, dass das in Bremen praktiziertes Konsensprinzip sicher an bestimmten (aber nicht ausgetesteten) Größenordnungsstrukturen gebunden ist, ist es kaum vorstellbar, dass z.B. bei einem Gesetzerstellungsauftrag vorrangig der Konsens gesucht (mit wem?) wird. Gleichwohl lässt der Vorgang keine rein bürokratieinterne oder wissenschaftlich – planerische Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens zu.

Legitimität ist nicht mit faktischem Konsens gleichzusetzen.
"Konsens ist knapp und muss deshalb generalisiert werden. Ein äußerlicher Ausdruck dafür ist, dass der Majorität die Entscheidung anvertraut wird. Das Mehrheitsprinzip selbst ist jedoch keine Legitimierungsweise, sondern eine Verlegenheitslösung. Die klassischen Theorien der Demokratie hatten das gesehen und darin ihr Kernproblem gefunden. Entweder versuchten sie, den einzelnen oder die Minderheit durch subjektive Rechte und Verfahrenskautelen gegen die Mehrheit in Schutz zu nehmen (also fehlenden Konsens zu kompensieren), oder sie behaupteten, dass in der Demokratie dank ihrer Willensbildungsverfahren letztlich allgemeiner Konsens zum Ausdruck komme, zumindest symptomatisch, vertretungsweise, vermutungsweise."
7


2. Bewohnerbeteiligung in Bremen

2.1 Das Programm zur Nachbesserung von Großsiedlungen

In Bremen gibt es seit 1984 eine intensive Zusammenarbeit des "Senator für Bau und Umwelt" mit dem "Senator für Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales" in dem Programm zur Nachbesserung der in den 60er und 70er Jahren gebauten Großsiedlungen. Die enge Zusammenarbeit zweier so unterschiedlicher Ressorts erscheint auf den ersten Blick ungewöhnlich: Traditionell liegt die Zuständigkeit für die Stadtsanierung / Stadtreparatur im Bauressort. Die Sichtweise des Bauressorts war in Anlehnung an die §§ des Baugesetzbuches (BauGB) - Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen - eher auf das Beheben von baulichen und städtebaulichen Mängeln abgestellt. Das Sozialressort ist dagegen im wesentlichen den einschlägigen Zielen des Sozialgesetzbuches unter besonderer Berücksichtigung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes, dem Erhalten oder Schaffen von "positiven Lebensbedingungen für junge Menschen und ihre Familien, sowie einer kinder- und familienfreundlichen Umwelt" 8 verpflichtet. Die Ziele des Sozialgesetzbuches sind im Vergleich mit den Paragraphen des Baugesetzbuches, beträchtlich weiter gefasst und wesentlich allgemeiner gehalten.
Die Beteiligung durch eine formale Auslegung der Bebauungspläne mit der rudimentären Möglichkeit, "Anregungen und Bedenken" bei der dafür zuständigen Behörde einzureichen, wurde allgemein als unbefriedigend angesehen. Auch die ausgeprägte Rolle der Bremer Ortspolitik 9 schien auf den ersten Blick nicht geeignet, denn für die meisten Bewohner der Großsiedlungen war die Teilnahme an öffentlichen Beiratssitzungen bzw. ihre direkte Organisation in einer der die Ortspolitik tragenden Parteien offensichtlich zu umständlich und zu formal.
Die Bewohner als "Experten" für ihre Wohnanlage zu gewinnen, war bisher nirgends zufriedenstellend gelöst worden. Neu Erfinden und Einrichten von Bürgerforen, Sanierungspodien oder Sanierungsbeiräten mit nur beratender Funktion entsprach nicht den weitergehenden demokratischen Erwartungen der meisten Planer. Sie war darüber hinaus äußerst unpragmatisch, denn die Erfahrungen hatten gezeigt, dass die Debatten um Geschäftsordnungen, Satzungen usw. nicht selten über Jahre ohne praktikable und "benutzerfreundliche" Ergebnisse geführt wurden.
Die Idee "alle Beteiligten an einen Tisch" mit der Vorgabe "ohne allgemeines Einverständnis gibt es keine Projekte", führte in Bremen zur Organisationsform der "Stadtteilgruppe". In ihr werden Entscheidungen nicht mit dem Mehrheitsprinzip, sondern nach dem Konsensprinzip gefällt. Außerdem wurde eine sogenannte Projektgruppe als Motor und geschäftsführenden Ausschuss der Nachbesserung, als Projektmanagement "vor Ort", als Stelle für die Organisation der Bewohnerbeteiligung eingerichtet.

Diese neue Struktur in der Stadterneuerung,

  • Kooperation des Bau- mit dem Sozialressort,

  • Stadtteilgruppe mit dem Abstimmungsmodus "Konsensprinzip"

  • und einer Projektgruppe für Projektmanagementaufgaben

wurde 1984 zunächst in einem Pilotprojekt ausgetestet und dann erfolgreich auf den Weg gebracht.

Mitte der 90er Jahre wurde – nicht nur in Bremen – deutlich, dass innerstädtische, räumlich abgrenzbare Bereiche krisenhaften Entwicklungen unterliegen, die abgekoppelt von der allgemeinen Lage der Stadt weder durch ordnende Eingriffe der traditionellen Stadtplanung / Stadterneuerung, noch durch die überwiegend auf Einzelfallhilfe bzw. soziale Gruppenarbeit ausgerichteten Interventionen der Sozialadministration abgefangen, abgefedert oder insgesamt gemildert werden können. 10

2.2 "Wohnen in Nachbarschaften (WiN)" und "Soziale Stadt"

Vor diesem Hintergrund hat dann der Senat am 14. Juni 1998 zunächst das Programm "Wohnen in Nachbarschaften (WiN) -Stadtteile für die Zukunft entwickeln" für insgesamt zehn Gebiete beschlossen. Am 20.April 1999 fasste der Bremer Senat dann zusätzlich einen Beschluss zum Einsatz des Bund - Länderprogramms "Soziale Stadt". Beide Programme beziehen sich auf die selben zehn Projektgebiete.
In diese Programme wurden sieben Wohngebiete aus dem Nachbesserungsprogramm übernommen, zusätzlich zwei Gründerzeitwohngebiete, sowie ein Wohngebiet, das zwischen 1957 und 1960 gebaut worden war. Für das Programm "Wohnen in Nachbarschaften (WiN)" wurde eine Laufzeit von 6 Jahren vorgesehen. 11
Der augenfälligste Unterschied zum vorangegangenen Nachbesserungsprogramm besteht darin, dass in diesen Programmen neben den bisherigen Handlungsfeldern

  • Wohnungsbestand und Neubau,
  • Städtebau und
  • soziale und kulturelle Netzwerke bzw. Förderung von Eigeninitiative und Selbstorganisation

weitere Politikfelder mobilisiert wurden:

  • Wirtschaftliche Effekte und regionale Ökonomie,
  • Bildung, Qualifizierung und Beschäftigung,
  • Gemeinwesenbezogene Prävention und Integration.

Das Unterscheidungsmerkmal der beiden Programme aus der Sicht der Finanzierung besteht darin, dass die Mittel des Programms "Wohnen in Nachbarschaften" sowohl investiv als auch konsumtiv 12 eingesetzt werden können, während die "Soziale Stadt" – Mittel nur investiv einsetzbar sind.
Wichtig ist aber die Verknüpfung der beiden Programme. Mit investiven Mitteln können lediglich die Voraussetzungen, die Rahmenbedingungen für innovative Projekte geschaffen werden. Erst die Kombination von investiv und konsumtiv einsetzbaren Mitteln ermöglichen die Abkehr von einer Praxis, der die Annahme zu Grunde liegt, Investitionen würden zwangsläufig Entwicklungen frei setzen, die dann anstehende Probleme lösen.
Es ist auch davon auszugehen, dass die traditionelle, quantitative Betrachtung, soziale, statistische "Verformungen" im Stadtgefüge könnten über die durch Investitionen veranlassten Umnutzungen verteilt werden, äußerst unzureichend ist. Und in jenen Bereichen der Stadt, in denen die krisenhaften Entwicklungen eine neue Qualität erreicht haben 13, sind die "Selbstheilungskräfte" zu gering, um ausschließlich durch investive Maßnahmen mobilisiert werden zu können.

Programm "Wohnen in Nachbarschaften (WiN)"

Ein weiterer Unterschied zum Programm "Nachbesserung von Großsiedlungen" ist die Erweiterung der Kooperationspartner um vier weitere Ressorts. 14

Stadtsanierung als "Einbahnstraße"

Die traditionelle Stadtsanierung, nach dem 2. Weltkrieg eine Sanierung von städtischen Kern- oder Kernrandbereichen, lag in der Vergangenheit fast ausschließlichen in der Zuständigkeit der Stadtplanung. Es wurden im wesentlichen Bausubstanzmängel einschließlich rückständiger, unzeitgemäßer technische Ausstattungen (Haustechnik) und der Flächenbedarf für Industrie, Handel und Gewerbe, oder für Infrastruktureinrichtungen (Verkehr, öffentliche Einrichtungen) als Sanierungsgründe festgestellt. 15 Grob gefasst wurden zunächst die Mängel der abgegrenzten (förmlich festgelegten) Sanierungsgebiete und Maßnahmen zu deren Behebung aufgelistet. Diese Maßnahmenkataloge wurden ausfinanziert und umgesetzt. In der Folge dieser "Einbahnstraßenplanung" lösten sich scheinbar auch die sozialen Problemlagen auf. 17

Anmerkung: Da die Sanierungsverfahren in der Regel über mehrere Jahre abwickelt wurden, bestand allerdings in der Praxis die Notwendigkeit, diese Maßnahmenkataloge laufend den verändernden Gegebenheiten anzupassen.

Was Alle angeht, kann nur von Allen gelöst werden

"Mit dem ... Programm WiN wurde das Konzept verfolgt, fachpolitische Handlungsansätze und Aktivitäten auf der Quartiersebene zusammenzuführen und die Umsetzung des Programms als eine handlungsorientierte Querschnittsaufgabe von Ressorts und Ämtern festzulegen. ... Leitziele und Umsetzung des Programms WiN erforderten sowohl aus inhaltlichen Gründen als auch unter dem Gesichtspunkt der Bündelung von finanziellen Mitteln einen als Querschnittsaufgabe organisierten ressortübergreifenden Arbeitsansatz. Auf die vielfältig miteinander verknüpften Problemlagen und Defizite in den Wohngebieten kann nur mit einem integrativen, sektorale Ressortzuständigkeiten überschreitenden Handlungsansatz der Ressorts und zuständigen Ämter reagiert werden" 18

Im Programm "Nachbesserung von Großsiedlungen" wurde zunächst mit starren Maßnahmenkatalogen (s.o.) begonnen, nach kurzer Zeit zeigte sich aber deren praxisferne Beschaffenheit. Es wurde deutlich, dass dieser Planungsansatz nicht mit der nachhaltigen Bremer Bewohnerbeteiligung kompatibel ist. Eben eine reine Expertenplanung, die keinen Raum für Veränderungen oder externe Meinungen und Ideen vorsieht. Es wurde Abstand von dieser "oneline" – Planung genommen. Aufgestellte Maßnahmenkataloge wurden laufend überarbeitet, weiterentwickelt und so an die aktuellen Gegebenheiten angepasst. Die jeweiligen Projekte wurden Zielen (Arbeitsschwerpunkten) zugeordnet und mit Prioritäten für die Bearbeitung versehen. Sowohl die "Arbeitsschwerpunkte" als auch die den Prioritäten zu Grunde liegende Kriterien ordneten sich dem Gesamtziel "Verbesserung der Wohn- und Lebensbedingungen im Wohngebiet" unter. 19

Nicht nur die Maßnahmenkataloge waren "beweglich" geworden.


3. Beteiligung der Bewohner

Bei allen Aktivitäten in der Nachbesserung von Großsiedlungen und deren Folgeprogrammen "Wohnen in Nachbarschaften (WiN)" / "Soziale Stadt" ist die Beteiligung der Bewohner deutlich vorrangig. Vorrangig auch vor den Planungen und Projekten der "gut meinenden, fürsorglichen Experten" jeglicher Couleur. 20

3.1 Voraussetzungen

Politische Voraussetzung
Politische Voraussetzung für die Einrichtung dieses Verfahrens waren Beschlüsse, die der Senat auf der Grundlage von Vorlagen der Verwaltung getroffen hatte. Diese Beschlüsse enthielten eine Art "Selbstbeschränkung" der Verwaltung, die durch das Konsensprinzip den Bewohnerentscheidungen einen deutlichen Vorrang einräumt, aber auch gleichzeitig ein Vetorecht enthalten, mit dem z.B. Vertreter aus Verwaltung und Politik Entscheidungen gegen bestehendes Recht oder gesamtstädtische Beschlüsse verhindern oder Eigentümer ihre Eigentumsrechte wahren können.

Der "Geldbeutel der Bewohner"
Die Bremer Programmgebiete wurden nach einer Überschlagskalkulation mit einem Finanzetat ausgestattet. In diesem Budget richten sich die Bewohner ein. Sie sehen dieses Geld quasi als das Portemonnaie des Wohngebietes, als "ihren Geldbeutel" an. Entsprechend ernsthaft, sparsam und umsichtig gehen sie damit bei ihren Entscheidungen um.
Es ist überraschend und faszinierend, wenn die Bewohner nach einer gewissen Anlaufzeit beginnen, aus diesem Blickwinkel heraus auf die Planungen und Vorhaben der Experten erfolgreich Einfluss zu nehmen. Sie verwerfen vorgeschlagene Projekte oder Teile dieser Projekte und zeigen durch andere Schwerpunktsetzungen für das Gebiet - "ihr Gebiet" - effizientere Alternativen auf, die dann häufig Kosten sparen und damit "ihren Geldbeutel" schonen.

Lokales Management
Absolut unverzichtbar ist der Einsatz einer Projektgruppe (Lokales Management). Die "Lokalen Managerinnen und Manager" sind die Moderatoren der Aktivitäten vor Ort, die Organisatoren der Bewohnerbeteiligung und Kristallisationskerne für alle Bemühungen, Vernetzungen und Organisationen im Gebiet.
Aufgabenschwerpunkte des "Lokalen Managements" sind

  • Mobilisierung der Bewohner,
  • Feststellen der spezifischen Problemlagen im Wohngebiet (Analyse),
  • Aktivierung der Experten aus den zuständigen Ämtern / Verwaltungen, den Vertretern / Zuständigen der Wohnungseigentümer,
  • gegebenenfalls auch Anregen von Verhandlungen zwischen Verwaltung und Wohnungswirtschaft,
  • Anregen und gegebenenfalls Mobilisieren einer Unterstützung für das Wohngebiet durch die Politik,
  • Informations- und Öffentlichkeitsarbeit,
  • Dokumentation der Entwicklungen im Wohngebiet,
  • Geschäftsführung und Moderation der Bewohnergruppen (Stadtteilgruppen, Haus- und Hofbewohnerplanungsgruppen, Themenbezogene Planungsgruppen).

Kernaufgabe "Moderation der Konsensbildung"
Die Kernaufgabe "Moderation der Konsensbildung" unterscheidet sich wesentlich von den oben genannten Aufgabenschwerpunkten, die als "Lobby – Arbeit für das Projektgebiet" charakterisiert werden können. Die Moderation der Konsensbildung zielt unter dem Fokus des Generalkonsenses "nachhaltige Verbesserung der Lebensbedingungen im Wohngebiet" immer auf das gesamte Gebiet, auf alle Bewohner und auf alle mit dem Wohngebiet befassten Akteure. Dies schließt Parteilichkeit gegenüber Einzel- oder Gruppeninteressen generell aus.
Konflikte zwischen den einzelnen Akteuren und Statusgruppen sind selbstverständlich, sozusagen normal. Konsens heißt nicht einen Kompromiss herstellen. 21

Projektgebietslaufzeiten
Dieser Punkt enthält ein Steuerungsproblem:
Während die Nachbesserungsprogramme der Problemlage entsprechend begrenzte Laufzeiten vorsahen, ist zur Zeit diese "Begrenzung" mittelfristig in einigen Gebieten nicht erkennbar. Nicht nur die Akteure, sondern auch Mitglieder des "Lokalen Managements", tendieren teilweise zu einem "sich in der Situation einrichten". Da eine "open end" – Konstellation offensichtlich nicht nur zur allgemeinen Akzeptanz der Situation neigen kann, sondern darüber hinaus auch negative Signale für die Bewohner enthält, muss dieser Tendenz frühzeitig und deutlich entgegengewirkt werden.

3.2 Drei Möglichkeiten der Beteiligung

Für die Beteiligung der Bewohner wurden aus zweckmäßigen Gründen drei Ebenen eingerichtet. Sie kommen deren Interessenslagen so weit wie möglich entgegen und erlauben so eine enge, auf die jeweiligen Themenbereiche und Bewohnerwünsche bezogene Arbeit.

Stadtteilgruppe
In der Stadtteilgruppe, als dem höchsten Entscheidungsgremium dieser Stadterneuerungsstruktur, werden alle Entscheidungen, die das Gebiet betreffen, nach dem Konsensprinzip getroffen.

Haus- oder Hofbewohnerplanungsgruppen
Diese Planungsgruppen organisieren sich räumlich z.B. über den Bezug "Eingang eines Hochhauses" oder über die Wohneinheiten, die zu einem Hof orientiert sind und an Themen wie Instandsetzung, Modernisierung, Einbau einer Concierge usw.. Sie berühren die Interessen der Bewohner sehr direkt. Entsprechend hoch ist die Teilnahme. Sie liegt in diesen Versammlungen nach unseren Erfahrungen nicht selten bei 80% aller Familien. 22

Themenbezogene Planungsgruppen
Themenbezogene, das ganze Wohngebiet betreffende Aufgaben und Planungen sind die dritte Beteiligungsmöglichkeit für Bewohner. Hier werden Angelegenheiten wie Verkehrsberuhigung im Wohngebiet, Müllabfuhrtermine, die Notwendigkeit eines Recyclinghofes, Fragen zu Kindertagesheimen oder Spielplatzsituationen usw. bearbeitet. Die quantitative Beteiligung hier ist verständlicherweise von den Themen und deren Relevanz für das Alltagsleben im Wohngebiet bzw. von den Bewohnern und deren Einstellung zu den Dingen abhängig.

Organisation der Bewohnerbeteiligung
Die Stadtteilgruppe beschließt als höchstes Gremium alle Maßnahmen nach dem Konsensprinzip

3.3 Quantitative Beteiligung der Bewohner

Eine gute Beteiligung in einer Stadteilgruppensitzung in einem Wohngebiet mit z.B. ca. 5000 Einwohnern liegt bei 50 "echten" Bewohnerinnen und Bewohnern, also ohne Projektgruppe, Behördenvertretern, Eigentümervertretern und anderen "Funktionären". Diese Bewohnerteilnehmerzahl kann als sehr gut gewertet werden, wenn die Sitzung z.B. in den Zeitraum einer Fußballweltmeisterschaft, einer Olympiade fällt oder an besonders warmen Sommerabenden stattfindet. 23
Die quantitative Beteiligung der Bewohner war häufig Gegenstand externer Kritik an dem beschriebenen Verfahren. In diesen Kritiken wurde einmal nach der Legitimation des Verfahrens gefragt und zum andern ein Vergleich zwischen Wählerbeteiligung bei politischen Wahlen angestellt und mit der Zahl der Bewohner, die aktiv an den Stadtteilgruppensitzungen teilnehmen, verglichen. Richtig ist, dass die "Beteiligungszahlen", bezogen auf die gesamte Bewohnerzahl eines Quartiers im Promille – Bereich liegen. Verglichen mit der Legitimation, wie sie z.B. eine Bundestagswahl durch eine 70- bis 80-prozentige Wahlbeteiligung aufweist, erscheinen diese Zahlen zunächst nicht relevant.

3.4 Aktive Teilnahme und Erreichbarkeit

Bei der Bewertung der Bewohnerbeteiligung ist unbedingt zwischen der Erreichbarkeit und der aktiven Teilnahme der Bewohner am Prozess der Quartiersverbesserung zu unterscheiden. Es liegen über die Erreichbarkeit - wie erreicht die Information über eine Planung oder über ein Projekt die Bewohner in einem Wohngebiet und wie erreicht umgekehrt die Meinung der Bewohner die Planungen - bisher nur unzureichend gesicherte Untersuchungen vor. Die Kenntnis des "Lokalen Managements" ist aber auf jeden Fall nach einer gewissen Zeit über Wege und Informationsflüsse im Gebiet ausgesprochen gut und verlässlich. Gesichert ist auch, dass die sich im Laufe des Stadtteilprojektes herausbildenden (auch vom "Lokalen Management" initiierten und geförderten) formellen und informellen Netze in diesem Zusammenhang eine große Rolle spielen.
Festgestellt werden kann aber, dass bestimmte Gruppen schwerer für eine aktive Mitarbeit zu gewinnen sind:

  • Jugendliche (trotz häufig geringer messbarer Erfolge muss diese Gruppe über geeignete Projekte und mit besonderen Anstrengungen immer wieder angesprochen werden),
  • Ausländer und besonders ausländische Frauen (die Sprachbarrieren spielen eine zusätzliche Rolle), 24
  • Alleinerziehende,
  • berufstätige Bewohner mit kleinen Kindern.

Diese Bewohnergruppen werden häufig nur mittelbar über Einrichtungen (Kindertagesheime, Schulen Freizeiteinrichtungen, Kulturbüros vor Ort usw.) erreicht. Hier liegt also eine ständige Aufgabe vor, die nicht nur von den Projektgruppen, sondern von allen Akteuren geleistet werden muss.

Faktoren der Bewohnerbeteiligung
Die Beteiligung der Bewohner ist nachvollziehbar von vielen Bedingungen und Faktoren abhängig. z.B:

  • Zusammensetzung der Bewohnerschaft,
  • allgemeine und besondere Problemlagen im Quartier,
  • Engagement der Akteure, persönliche Einstellung des Lokalen Managements zu den Aufgaben im Gebiet bzw. dessen Fähigkeiten im Umgang mit den Problemfeldern,
  • der Einstellung der Wohnungsbaugesellschaften oder der privaten Eigentümer zu ihrer Bewohnerschaft und ihren Liegenschaften, aber auch besonders deren wirtschaftliche Situation. 25

Die wichtigsten Voraussetzungen für eine gute und erfolgreiche Bewohnerbeteiligung sind

  • dass die Bewohner ernst genommen werden,
  • keine Pädagogisierung der Bewohner und deren Problemlagen zugelassen wird
  • und eine demokratische, absolut über- und durchschaubare Prozessstruktur.

Die Kritiken Richtung Legitimation und Bewohnerbeteiligung werden allerdings auf Grund der über den langen Zeitraum nachgewiesenen Erfolge immer seltener geäußert. 26


4. Das Verfahrensziel bildet das System "Beteiligung", nicht das System "Projektgebiet"

Allgemein werden Städte als komplexe Systeme betrachtet, die sich durch ihre geographisch festgelegten Stadtgrenzen von ihrer Umwelt, wenn man so will, jeweils vom Rest der Welt unterscheiden. Die Grenzen haben in der Vergangenheit sicher mit der Funktion des Systems Stadt übereingestimmt. 27 Die Veränderungen haben System und Funktion inzwischen so weit getrennt, dass von diesen deckungsgleichen Elementen nur noch Reste zu finden sind. Zumindest ist die politische und damit planerische Abgrenzung der Stadt gegenüber dem Umland in der Praxis äußerst zweifelhaft geworden. 28 Aus dieser zweifellos hauptseitig "strukturell – funktionalen" Sicht 29 leiten sich aber immer noch wesentliche Ziele und Handlungen der Stadtpolitik ab.
Darüber hinaus tendieren Systeme in der Regel immer auf ihren Erhalt, d.h. sie vermeiden Umgestaltungen und Erneuerungen, die drohen, ihre Struktur zu verändern.
Die unklaren Bestimmungen der Stadtstruktur und des Stadtsystems sind zumindest als eine gewisse Unlogik zu werten.
Wie immer man auch die Stadtfunktionen und ihre Strukturen betrachtet, unter einer strukturell – funktionalen Sicht kann die Aufgabe der Stadtreparatur nicht geleistet werden. Wesentlich ist ja, dass die Strukturen der Wohngebiete nicht erhalten, sondern verändert werden. Entsprechend müsste man das System der Bremer Stadtreparatur mit seiner nachhaltigen Bewohnerbeteiligung als "funktional – strukturell" bezeichnen. 30

Ein weiterer Aspekt, der das System Stadt (Stadtpolitik / Stadtplanung / Stadtentwicklung) und Stadtreparatur in Bremen (Nachbesserung, "Wohnen in Nachbarschaften", "Soziale Stadt") unterscheidet, ist die der Planung im eigentlichen vorgestellten Zielfindung oder Zielformulierung. Im Unterschied oder im Vergleich zum oben beschriebenen komplexen System Stadt, wird durch die regionalisierte und aufgabenspezifische Orientierung der Bremer Stadtreparatur nur eine begrenzte Zahl, ein Ausschnitt aller denkbaren Möglichkeiten zugelassen und verwirklicht: Ausnahmslos Projekte und Problemlösungen, die eine Verbesserung der Lebenssituation im Wohngebiet erwarten lassen. (Diese Projekte und Problemlösungen müssen sich außerdem in die Struktur und das System "Gesamtstadt" einfügen.) Diese funktionelle Ausrichtung ermöglicht so eine begrenzte, übersichtliche und praxisbezogene Handlungsorientierung.
Innerhalb dieser Struktur allerdings erhält das Bewohnerbeteiligungssystem eine offene Ausformung. Sie lässt ungemein viele Variationsmöglichkeiten zum Erreichen des Ziels "Verbesserung der Lebensverhältnisse im Wohngebiet" zu. Im komplexen System Stadt ist diese offene Ausformung nicht zu finden. Das heißt, die Aufgabe "Stadtteilreparatur" reduziert einerseits die Komplexität der Möglichkeiten und Erwartungen, wie sie z.B. in der Stadtplanung und Stadtpolitik zu finden sind, enthält aber andererseits auf der praktischen Ebene eine ungemein größere Palette der Möglichkeiten. Diese Bremer Stadtreparatur (Nachbesserung von Großsiedlungen, "Wohnen in Nachbarschaften", "Soziale Stadt") hat einen Rahmen, der einmal durch die Zielfokussierung, durch das Objekt Wohnquartier und durch die demokratischen Regeln der Bewohnerbeteiligung vorgegeben ist. Das "Herzstück" dieser Bewohnerbeteiligung ist das Konsensprinzip und damit eine wichtige Grundlage dieses Verfahrens.

Über dieses funktional – strukturelle System und die darin eingebundenen Zielfokussierung "Verbesserung der Lebenssituation im Wohngebieten" verständigen sich die Stadtteilgruppen zu Beginn ihrer Arbeit und stellen darüber Konsens her.
Es ist direkt einsichtig, dieses System kann "nicht befohlen" werden.

4.1 Das Verfahren und der damit verbundene Konsens

Der oben unter 3.3 (Quantitative Beteiligung der Bewohner) genannte Vergleich "Bewohnerbeteiligung "contra Wahlbeteiligung" ist auch aus anderen Gründen nicht zutreffend. Bei der Wahl per Stimmzettel (Mehrheitsprinzip) handelt es sich – und das ist wesentlich – um eine Stimmabgabe, die Personen und Personengruppen (Parteien) durch die quantitative Mehrheit der erlangten Wählerstimmen dazu legitimiert, Entscheidungen, politische Entscheidungen, zu treffen. Diese sind dann für alle, auch für die Nichtwähler (nicht Wahlberechtigte plus nicht wählende Wahlberechtigte) verbindlich. Diese Wahl ist so gesehen ein Akt der Machtzuschreibung oder Machtübertragung der Wähler an die Gewählten. Diese Machtübertragung nach dem Mehrheitsprinzip wird durch den allgemeinen, gesellschaftlichen Konsens zu diesem Wahlverfahren legitimiert. Der Anteil der gewählten Politikerinnen und Politiker ist im Verhältnis zur Bevölkerung, (Abgeordnete zur Gesamtbevölkerung) ganz offensichtlich um einige Potenzen niedriger, als die Rate der sich aktiv an den Stadtteilgruppensitzungen beteiligenden Bewohner (Bewohner in der Stadtteilgruppe / Gesamtbewohnerschaft). 31
Die Bewohner der Stadtteilgruppe werden zwar nicht gewählt, an sie wurde aber auch von den übrigen Bewohnern keine Machtbefugnisse abgetreten. Alleine ihre Anwesenheit und ihr Eintreten für die Belange ihres Wohngebietes ist ihre Legitimation. Ihre "Macht" besteht lediglich in ihrer Argumentation und in ihrer Persönlichkeit, in ihren Planungsideen, ihrem persönlichen Eintreten für das gemeinsame Ziel. Dies in Verbindung mit dem "Selbstbeschränkungsgrundsatz" 32 der Verwaltung, der Diskussionsbereitschaft und Beteiligung der Wohnungseigentümer am Verfahren, kurz, an der praktischen, demokratischen Gesamtstruktur.

4.2 "Klinken putzen" 33

Natürlich ist auch das Engagement des "Lokalen Managements" bei der Mobilisierung zu den jeweiligen Meetings sehr wichtig. Insbesondere beim Start eines Projektgebietes geht es nicht ohne "Klinken putzen". Die Termine der Stadtteilgruppen werden immer auch durch Plakate in allen Hauseingängen und markanten Punkten im Quartier bekannt gemacht. Eine Veröffentlichung in den Stadtteilzeitungen ist eine ständige, übliche Routine.
Allgemein können die Projektgebiete nicht auf eine intensive Öffentlichkeitsarbeit verzichten. Dies gilt besonders auch für den Bereich "Verbesserung des Quartierimages", ein wichtiges, unter keinen Umständen zu vernachlässigendes Arbeitsfeld für alle Beteiligten.

4.3 Die Stadtteilgruppen als offene und öffentliche Arbeitsgremien

Alle Termine der Stadtteilgruppe und die dort zu behandelnden Themen werden durch Aushänge im Wohngebiet und z.B. auch in der regionalen Presse öffentlich bekannt gegeben. Jeder der sich über die Tagesordnung der Sitzungen informieren will, kann dies ohne große Mühe tun. Ebenso bedarf es keiner weiteren Bedingungen um in der Stadtteilgruppe zu jedem Thema zu sprechen. Jede Stimme ist bei dem Konsensfindungsprozess gleichberechtigt.
Auch die Kategorien der zu treffenden Entscheidungen der Abgeordneten in den Parlamenten und die der Bewohner in den Stadtteilgruppen sind unterschiedlich: Sie sind in der Regel normativ, Rahmen setzend. Die Bewohner in den Stadtteilgruppen, in den Themen bezogenen Arbeitsgruppen und in den Haus- und Hofgruppen erarbeiten dagegen praktische, handlungsbezogene Problemlösungen.
Auch im Vergleich mit der deutlich eher Sachentscheidungen treffenden Ortspolitik ist das Zahlenverhältnis der Bewohnerbeteiligung (Ortspolitiker plus Zuhörer in den öffentlichen Sitzungen der lokalen Parlamente) gegenüber der Beteiligung in den Stadtteilgruppen wesentlich geringer. 34
Wenn auch der von externen Kritikern angestellte Vergleich offensichtlich im wesentlichen unzutreffend ist, muss doch festgehalten werden, dass auf beiden Seiten des Vergleichs das "Allgemeinwohl" uneingeschränkt im Mittelpunkt steht. Bei den Stadtteilgruppen jedenfalls bin ich mir in diesem Punkt ganz sicher.

4.4 In der Regel überzeugt erst die Teilnahme über die Praktikabilität

Das Arrangement, Bewohnern durch die Selbstbeschränkung der Verwaltung ein nachhaltiges und tiefgreifendes Mitbestimmungsrecht einzuräumen und dies, ohne Gesetze zu verändern, stößt bei Akteuren, die zum ersten Mal mit dem Verfahren konfrontiert werden, häufig auf Unverständnis. Das damit eng verbundene Konsensprinzip wird bei "new – comern" im Vorfelde vielfach als "nicht praktikabel" gewertet. Erst die Teilnahme überzeugt.
Für Wohnungsbaugesellschaften ist dieses System der Bewohnerbeteiligung nach einer Eingewöhnungszeit mittlerweile eine notwendige Einrichtung: "Wenn die Nachbesserung dieses System nicht entwickelt hätte, hätten wir es erfinden müssen" 35. Diese Gesellschaften nutzen die Stadtteilgruppen, um schnell und direkt auf Unmut erzeugende Versäumnisse ihrerseits zu reagieren, um Sachverhalte zu erläutern, oder um z.B. notwendige bauliche Maßnahmen anzukündigen, kurz, um schnell und bewohnernah handeln zu können. Dies gilt im übertragenen Sinne gleichfalls für die zuständigen bauenden Ämter, ebenso wie z.B. für die regelmäßig an allen Sitzungen teilnehmenden Kontaktbereichspolizisten oder für die Ladenbesitzer und Gewerbetreibenden im Gebiet.

4.5 Das Image der Gebiete

Jedes WiN - / Soziale Stadtgebiet hat einen eigenen Charakter und eine eigene Identität, die von den Bewohnern getragen, aber auch von außen determiniert wird. Häufig ist diese "corporate identity" dieser benachteiligten Stadtquartiere stärker ausgeprägt, als in anderen Stadtteilen. Besonders deutlich wird die in der Regel negative Zuschreibung bei Jugendlichen sichtbar, die sich als Mitglieder von "peergroups" bzw. Jugendcliquen entsprechende Namen zulegen.
Die Veränderung dieser Images ist eine zentrale, aber häufig unterschätzte Aufgabe in der Stadtreparatur. Es kann immer wieder aufgezeigt werden, in welch kurzer Zeit ein Wohngebiet seinen positiven Ruf verlieren kann und wie zählebig ein einmal "erworbener" negativer Ruf ist. Waren die Vorurteile in der Bevölkerung über ein Wohngebiet häufig schon vor der Sanierung nicht zutreffend und ungerecht, ist festzustellen, dass sogar nach einer völligen Veränderung des Wohngebietes die externen negativen Zuschreibungen bestehen bleiben. Meines Erachtens ist es daher nicht übertrieben, professionelle Werbekampagnen zur Verbesserung eines Wohnquartierimages durchzuführen.


5. Merkmale des Planungs- und Beteiligungsprozesses

"Rechtlich geordnete Verfahren der Entscheidungsfindung gehören zu den auffälligsten Merkmalen des politischen Systems moderner Gesellschaften". 36 Diese "rechtlich geordneten Verfahren", so die liberale These zu Beginn der Moderne, sind eher geeignet, ein Höchstmaß an Sicherheit und Freiheit zu garantieren, als das alteuropäische Modell einer hierarchischen Ordnung von Rechtsquellen und Rechtsmaterien.
Neben dem damit einhergehenden Gleichheitsgedanken zeichnet sich dieses moderne System dadurch aus, dass die in diesem Rahmen getroffenen Entscheidungen täglich konkret praktikabel sein können, aber die Institutionen gleichzeitig jede mögliche Zukunft aushalten, da es möglich ist, sich in der Gegenwart auf das Änderbare festzulegen. Die Voraussetzung einer Akzeptanz von "Spielregeln" muss durch einen allgemeinen gesellschaftlichen Konsens getragen werden. Wird dieser allgemeine Grundkonsens gekündigt, verschwindet diese Legitimation und die postulierte Richtigkeit der Entscheidungen."
37

Die hier zitierten Feststellungen von Niklas Luhmann zielen zwar auf die Bedeutung juristischer Verfahren und Institutionen in unserer Gesellschaft. Seine Gegenüberstellung "hierarchische Ordnung bzw. Organisation der Gesellschaft" versus "Gleichheits- und dem Praktikabilitätsgedanken" hat jedoch eine grundsätzliche, allgemeine Gültigkeit.

5.1 Vetorecht

Das Konsensprinzip enthält für alle ein Vetorecht. Da die Vertreter der Verwaltung und der Politik in die Entscheidungen ständig einbezogen werden, sind Verstöße gegen bestehendes Recht oder gegen gesamtstädtische politische Beschlüsse daher (auch formal) nicht möglich. Ebenso besteht kein Anlass, dass Eigentümer um ihre Eigentumsrechte fürchten müssen. Es werden somit in keiner Weise Gesetzesänderungen oder Novellierungen notwendig. Die politische Entscheidung des Senats und der Bürgerschaft, dem Bewohnervotum ein deutliches Gewicht einzuräumen, ist absolut ausreichend. Zeichnet sich in der Planungsphase oder auch in der Stadtteilgruppe kein Konsens ab, muss das entsprechende Projekt entweder neu geplant oder im ungünstigsten Falle fallengelassen werden. In der Regel wird dann das Problemfeld, in dem das Projekt eine Verbesserung bringen sollte, neu überdacht und durch ein anderes Projekt erneut aufgegriffen.

5.2 Bei uns ist nichts geheim

Eine wichtige Voraussetzung im Konsensverfahren ist ein Höchstmaß an Transparenz. Eine Verweigerung der Zustimmung soll immer erläutert werden. An diese Erläuterungspflicht haben sich immer alle am Verfahren Beteiligten gehalten.

5.3 Es gibt keine Abstimmungsverlierer

Als wichtigste Vorteile dieses Verfahrens können folgende Punkte genannt werden:

  • Es gibt im eigentlichen Sinne keine "Abstimmungsverlierer". Das Abstimmungsergebnis steht immer auf einem breiten Fundament.
  • Entsprechend hoch ist die Identifikation mit der abgestimmten Entscheidung.
  • Alle an der Diskussion Beteiligten sind bekannt. Sie äußern ihre Meinung und Motive öffentlich. Sie sagen, wem oder welcher Gruppe sie sich verpflichtet fühlen und warum sie dies tun. Diese "Verpflichtung gegenüber anderen" bezieht auch Nichtanwesende mit in die Entscheidung ein.
  • Die Ergebnisse konsensorientierter Entscheidungen verhindern in einem hohen Maße Fehlplanungen und sind so auch aus finanziellen Erwägungen heraus vorteilhaft.
  • Die Sparsamkeit der Bewohner mit "ihrem" Geld war für die Fachleute eine besondere Überraschung.
  • Bei vielen Beteiligten, also nicht nur bei den Bewohnern, wird darüber hinaus die Erfahrung mit demokratischen Strukturen in der alltäglichen Praxis gefördert - eine nicht hoch genug zu bewertende Begleiterscheinung.

Konsensorientierte Planungen und Entscheidungen stellen an alle Beteiligten hohe Anforderungen. Die notwendigen Einigungsprozesse fordern viel Engagement, eine große Bereitschaft zu gegenseitiger Akzeptanz und eine beachtliche Kommunikationsdichte. Engagement, gegenseitige Akzeptanz und Kommunikation sind entscheidende Eckpunkte für das Gelingen der Stadtreparatur in belasteten städtischen Bereichen.

5.4 Hindernisse

Es soll allerdings nicht verschwiegen werden, dass es insbesondere in der Anfangsphase der Projektgebiete auch Schwierigkeiten gab:

  • "Experten" sahen ihre Kompetenz in Frage gestellt.
  • Behördenvertreter oder auch die Vertreter der Wohnungseigentümer fanden sich im Konflikt zwischen den offen vorgetragenen Meinungen in den Stadtteilgruppen und der Linie ihres "Hauses".
  • Ortspolitiker witterten Einflussverluste.
  • Und manchmal wird auch der "Untergang des Abendlandes" durch basisdemokratische Umtriebe vermutet.

Auch Bewohner hatten anfangs häufig einen gewissen Gewöhnungsbedarf hinsichtlich der ihnen zugestandenen Entscheidungskompetenz und effektiven Mitsprachemöglichkeit.
Als Dauerkontroversen sind zu nennen:

  • Behördenvertreter müssen Haushaltsdisziplin wahren, das Haushaltsrecht sorgfältigst beachten und die amts- und ressortinternen Bemühungen und Planungen hoch ehren und verteidigen. Diese nicht zu verändernden Fakten verlieren allerdings während der Laufzeit des Projektgebietes einiges von ihrer Brisanz. Zum einen wachsen die Kenntnisse der Bewohnerschaft zu diesen Themen und zum anderen findet bei den Behördenvertretern ebenfalls ein Lernprozess statt. Ressortinterne Planungen und Sichtweisen sind veränderbar und können an die Realitäten angepasst werden.
  • Die Eigentümer bzw. deren Vertreter müssen den allgemeinen und besonderen ökonomischen Bedingungen ihrer Firma absolut Tribut zollen und diese in den Vordergrund rücken. Dieser Dauerkonflikt ist durchgängig und kann lediglich in den jeweiligen Diskussionen teilweise entschärft werden.

Die Bewohner haben, solange sie sich nicht vor irgendeinen fremden Karren spannen lassen (ist unseres Wissens in Bremen bisher noch nicht registriert worden), noch relativ einfache Interessenslagen und Bezüge:

  • Ihre eigenen Bedürfnisse,
  • die Wünsche und Prämissen ihrer Bewohnergruppen (soweit sie entsprechend organisiert und eingebunden sind)
  • und die der gesamten Bewohnerschaft ihres Wohnviertels.

Ein Sonderproblem waren (und sind) für Bewohner die Umsetzungszeiten: "Jetzt haben wir das doch beschlossen und warum fangen die denn nicht an?" Die Planungszeiten werden dagegen akzeptiert. Es hat sich gezeigt, dass die relativ langen Planungs- und Abstimmungsprozesse in der Gesamtbewertung mehr als ausgeglichen werden:

  • Fehlplanungen werden vermieden,
  • es wird kostenbewusst finanziert (Drittmittelfinanzierung, Ressourcenbündelung)
  • und die Ergebnisse werden durch eine hohe Akzeptanz getragenen.

Das Verfahren der Bremer Bewohnerbeteiligung postuliert als wesentliches Element die (demokratische) Gleichheit der Statusgruppen. In der Realität ist diese Gleichheit a priori natürlich nicht vorhanden:

  • Bewohner haben z.B. keine oder nur ausgesprochen unzureichende Kenntnisse in den technischen oder rechtlichen Bereichen. Dagegen übertrifft die Alltagskompetenz der Bewohner selbstverständlich das im wesentlichen theoretische Wissen der Experten über das Wohnen im Quartier haushoch.
  • Die Experten sind ihren (externen) Organisationen verpflichtet ("Wer den Pfeifer bezahlt, bestimmt was gespielt wird") und somit nicht immer neutral und uneigennützig bzw. ausschließlich der optimal guten und richtigen Lösung für das gesamte Wohngebiet verpflichtet.
  • Die Bewohner, die in den Stadtteilgruppen alle Entscheidungen deutlich beeinflussen können und dies nach einer gewissen Anlaufphase auch ausgiebig und nachhaltig tun, sind nicht nur ihren Wünschen und Bedürfnissen, sondern auch den Bewohnern ihres Wohnviertels verpflichtet. Das heißt aber auch, dass gesamtstädtische Interessen nicht unbedingt Grundlage ihrer Entscheidungen sind.

Eine grundlegende Aufgabe des Verfahrens ist es, diese Ungleichheiten soweit wie möglich aufzuheben. Es ist daher Ziel bei den Entscheidungsfindungen im Sinne guter Ergebnisse sich allgemein einer idealtypischen Grenzlinie anzunähern. Die Statusgruppen haben hier zum Teil sehr unterschiedliche Rollen wahrzunehmen, für alle Beteiligten eine ausgesprochen schwere Aufgabe.
Angemerkt werden soll hier, dass der Ortspolitik in diesem Zusammenhang eine besonders wichtige Vermittlerrolle zufällt.


6 Einschätzung der Bremer Bewohnerbeteiligung

Die Bewohner als Partner im gemeinsamen Prozess ernst nehmen, keine Versuche, Bewohner zu "pädagogisieren" und Querschnittsaufgaben nicht von einer einseitig theoretischen oder schematischen Sichtweise her zu organisieren, sondern ausschließlich aus dem Verfahren und der Sachbezogenheit heraus, sind die Grundgedanken der Bewohnerbeteiligung in Bremen.
Das entwickelte Verfahren der nachhaltigen Bewohnerbeteiligung ist nicht nur als Anstoß für ein demokratisches, bürgerbezogenes Behördenhandeln zu verstehen. Der umfassende Kontext ist die Einsicht, dass viele Probleme in unseren Städten nur (noch) als Querschnittsaufgaben zu lösen sind. Was alle angeht, kann nur von allen gelöst werden. Und diese Probleme gehen uns alle an.

Kritisch anzumerken ist hier allerdings folgendes: Diese Querschnittsaufgabe fordert zwingend auch eine Abkehr vom Ressortdenken. Diese Einsicht ist noch nicht bei allen am Verfahren beteiligten Akteuren, insbesondere in den Verwaltungen, gleichermaßen angekommen.

Mehrheitsprinzip oder Konsensprinzip ist weder ein Gegensatzpaar, noch ist ein Prinzip dem anderen generell immanent schlüssig vorzuziehen. Das Mehrheitsprinzip an sich ist keine ursprüngliche demokratische Legitimierweise, sondern im Blick der klassischen Demokratietheorien eine Verlegenheitslösung, die es durch "flankierende Maßnahmen" zu stützen, zu kompensieren gilt (Minderheitenschutz, subjektive Rechte des Einzelnen oder auch Verfahrenskautelen). Die Legitimation wird indirekt über den Konsens zum Verfahren Mehrheitsprinzip hergestellt. 38
In der "Nachbesserung von Großsiedlungen", und in den Folgeprogrammen "Wohnen in Nachbarschaften (WiN) / Soziale Stadt" ist es gelungen, das Konsensprinzip als wichtige Grundlage der nachhaltigen Bewohnerbeteiligung sehr erfolgreich einzusetzen. Anders gesagt, das Konsensprinzip ist das zentrale Moment der Bewohnerbeteiligung. Sie ist wiederum unauflöslich mit dem gesamten Verfahren der Bremer Stadtreparatur – Programme verbunden.

Die langjährigen Bremer Erfahrungen mit diesem nachhaltigen Beteiligungsmodell zeigten darüber hinaus als weiteren Vorteil die Verhinderung von Fehlplanungen, ein allgemeiner, positiver Kostenfaktor. Der bedeutendste Pluspunkt ist aber die hohe Akzeptanz der von den Bewohnern nachhaltig beeinflussten Planungen und Projekte. Es sind "ihre Planungen und ihre Projekte".
Rückblickend kann gesagt werden, dass dieses Verfahren in der Bremer Stadterneuerung eine sehr lebendige, lern- und entwicklungsfähige Institution ist, der im Laufe der Zeit allgemein eine immer höhere Bedeutung zugemessen wurde. Kurz, die Ergebnisse haben nicht nur die Akteure des Verfahrens überzeugt. Das Konsensprinzip kann sicher nur in bestimmten Feldern angewendet werden, aber seine Grenzen sind längst nicht ausgetestet.

6.1 Bewertung des Konsensprinzips als wichtiger Bestandteil der Bewohnerbeteiligung

Das Programm zur Nachbesserung von Großsiedlungen als auch die Programme "Wohnen in Nachbarschaften (WiN)" und "Soziale Stadt" sind zusätzlich zu den Regelaufgaben und vorhandenen Diensten gedacht und eingerichtet worden. In Bremen charakterisiert man diese Zusätzlichkeit treffend mit dem Ausdruck 'überher'.
Weiter sind die beiden zuletzt genannten Programme nicht nur zusätzlich, sondern sie sollen wesentlich dazu dienen, bessere Strukturen, sowohl materielle als auch konzeptionelle, auszuprobieren und dauerhaft zu etablieren, also Innovationen zu ermöglichen. Neu daran ist hier die Betrachtungsweise 'Querschnittsaufgabe' mit der Folge, die Verantwortlichkeit für diese Aufgabe nicht einem Ressort, sondern wie z.B. in Bremen sieben Ressorts zuzuschreiben.
Daraus folgt weiter die Maßgabe, nicht nur materielle Ressourcen zusammenzufassen (zu bündeln), sondern auch die humanen Ressourcen. Gemeint sind die an den Veränderungen der Situationen in den belasteten Wohngebieten beteiligten Menschen, einschließlich deren Ideen und Engagement. Zu diesen humanen Ressourcen zählen besonders die Bewohner und deren Beteiligung an dem Veränderungsprozess, an der Verbesserung der Lebensbedingungen in ihrem Quartier. Das erprobte Instrument, um diese Ressource freizusetzen, ist die in Bremen geübte direkte und nachhaltige Bewohnerbeteiligung mit dem damit untrennbar verbundenen Konsensprinzip.

6.2 Konsensorientierte Bewohnerbeteiligung kann auch Autonomie zurückgeben

Bisher unerwähnt ist aber ein weiterer bedeutungsvoller Faktor, der die Bewohner und deren Befindlichkeit unmittelbar in den Mittelpunkt stellt. Die konsensorientierte Bewohnerbeteiligung gibt ein Stück selbstbestimmte Eigenverantwortlichkeit und mit jedem Erfolg auch Perspektiven, gepaart mit einer guten Portion Selbstbewusstsein und Hoffnung an die Bewohner zurück. Perspektiven, Hoffnungen und Selbstbewusstsein sind bei vielen Bewohnern in den benachteiligten Wohngebieten auf der Strecke geblieben. Dass diese solidarisch zurückgegebene Autonomie neben den materiellen und ökonomischen Verbesserungen eine gleichrangige Voraussetzung für die nachhaltigen Veränderungsprozesse sein muss, ist direkt einsichtig.


Fußnoten:

1) Plattdeutsch: Bei uns ist nichts geheim (Antwort eines Bewohners auf die Frage, warum das Konsensprinzip so gut funktioniert).
2
) Friedrich Kluge, Etymologisches Wörterbuch der deutschen Sprache", Berlin, New York 1999 23
3) Manfred Eigen, Ruthild Winkler (Max – Planck – Institut), "DAS SPIEL, Naturgesetze steuern den Zufall", München, Zürich, 1987 8, Seite 280.
4) Niklas Luhmann, "Legitimation durch Verfahren", Frankfurt a. M. 1987 8, Seite 174.
5) Niklas Luhmann, "Legitimation durch Verfahren", Frankfurt a. M. 1987 8, Seite 175
6) Niklas Luhmann, a.a.O. Seite 176
7) Niklas Luhmann, a.a.O. Seite 196
8) Sozialgesetzbuch § 1
9) Vergleiche das Bremische "Ortsgesetz über Beiräte und Ortsämter" vom 20.6.1989, zuletzt geändert im Juni 2001
10) Vergleiche Hartmut Häußermann, Andreas Kapphan u.a., "Sozialorientierte Stadtentwicklung", Gutachten im Auftrag der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie, Berlin 1998
11) Vorbehaltlich der Haushaltsbeschlüsse des Senats und der Bürgerschaft
12) Unter investiven Mitteln versteht man Gelder, die z.B. zum Errichten eines Gebäudes eingesetzt werden, also einmalig entstehen und auf Dauer angelegt sind, während konsumtive Mittel für Verbrauchsgüter und Dienstleistungen, zum Beispiel für Personalkosten verwandt werden können.
13) Vergleiche z.B. M. – Th. Krings – Heckemeier, U. Pfeiffer, "Überforderte Nachbarschaften", GdW Schriftenreihe, 48, Köln, 1998
14) Eigentlich sind es fünf weitere Ressorts, da das im Ressort "Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales" eingegliederte Arbeitsressort extra gerechnet werden muss.
15) Vergleiche dazu z.B. Wolfgang Müller, "Städtebau", Stuttgart1970, Seite 197 f
16) (Feststellen der baulichen und städtebaulichen Mängel, entwickeln eines Maßnahmenkatalogs zur Behebung der Mängel, Finanzierung und Umsetzung des Katalogs)
17) In Folge der Sanierung (Instandsetzung und vor allem Modernisierung) konnten die Mieten angehoben werden, die dann z.B. von Bewohner mit geringem Einkommen nicht mehr aufgebracht werden konnten. Sie zogen aus dem Sanierungsgebiet weg in andere Stadtbereiche, oder wurden "umgesetzt" (Planerjargon). Kurz, durch die investiven (baulichen) Maßnahmen – das vorrangige Ziel war eine bessere Verwertung der Immobilien in einem städtischen Bereich – verschwanden parallel, für die Sanierer quasi wie von selbst, "soziale Problemlagen". Sie verteilten sich über das Stadtgebiet" oder konzentrierten sich in den neuen Großsiedlungen am Stadtrand.
18) Bremische Bürgerschaft / Stadtbürgerschaft 14. Wahlperiode, Drucksache 14 / 708 S 9. 12. 98, Mittelung des Senats vom 8.12. 1998 "Wohnen in Nachbarschaften (WiN) – Stadtteile für die Zukunft entwickeln", Seite 9.
19) Vergleiche Projektgruppe Tenever, "Sachstandsbericht / Arbeitsschwerpunkte 1992 / 93" vom 20.3.1992
20) "Wir wollen den Bürgern Blockdiek nicht etwas antun – auch wenn es gut gemeint ist - sondern auf artikulierte Interessen der Menschen reagieren." Zitat aus einem Vermerk des Geschäftsführers der Wohnungsbaugesellschaft GEWOBA und ehem. Bremer Staatsrat des Bauressorts, Eberhard Kulenkampff, vom 15.3.1990 zu einer Sitzung, in der das Nachbesserungverfahren für die Bremer Großsiedlung Blockdiek vorbereitet wurde.
21) Der Konsens hat in der Regel zwei Gewinner, der Kompromiss in der Regel zwei Verlierer.
22) Je nach Baustruktur ist diese räumliche Orientierung unterschiedlich. In einem Hochhaus mit z.B. 100 Wohneinheiten ist der Bezug selbstverständlich das ganze Gebäude. bei einer kleinteiligeren Baustruktur müssen "Höfe" gebildet werden, denen räumliche und soziale Bezüge bzw. vorhandene
Kommunikationsstrukturen zu Grunde liegen.
23) Die Bewohnerversammlungen finden immer in den Abendstunden statt.
24) Deren aktive Teilname ist wesentlich über kulturelle und soziale Einrichtungen und über Stadtteilfeste zu organisieren.
25) Die Investitionsbereitschaft eines Unternehmers ist einerseits von der Gesamtsituation des Wohngebietes abhängig. Dessen Verbesserung kann nur "konzertiert", d.h. in einer gemeinsamen Aktion aller Eigentümer des Quartiers und in Zusammenarbeit mit der "öffentlichen Hand" erfolgen. Andererseits sind natürlich die faktischen finanziellen Möglichkeiten des Unternehmens dafür eine Grundvoraussetzung.
26) Bis heute haben in den Programmgebieten keine nennenswerten rechtsradikalen Aktionen stattgefunden. Z.B ist es vor geraumer Zeit den Bewohnern in Tenever gelungen, einen von rechtsradikalen Gruppen geplanten Aufmarsch zum 1. Mai durch engagierte Interventionen und eine Demonstration zu verhindern.
27) Die mittelalterliche Stadt grenzte sich durch Wehranlagen z.B. Stadtmauern und Stadtgräben gegen das feudal regierte Land mit einer anderen Produktionsweise, einer anderen Ökonomie und anderen Machtstrukturen ab.
28) Es gibt Großräume, wie das Ruhrgebiet, die mehrere Städte umfassen oder Städte, die ineinander übergehen, wie z.B. Nürnberg und Fürth, oder die "Speckgürtel" im Umfeld der Städte, die das Auseinanderfallen von Stadtfunktion und Stadtsystem deutlich machen.
29) Zu der Begriffsscheidung "strukturell – funktional" im Vergleich "funktional – strukturell" vergleiche dazu auch N. Luhmann, a.a.O., Seite 43, Fußnote 11.
30) In diesem Zusammenhang wird deutlich, dass die förmliche Abgrenzung der Projektgebiete im Programms "Soziale Stadt" offensichtlich hier noch in den alten Planungsstrukturen verhaftet ist.
31) Noch niedriger ist die Zahl der Politiker, die Wahllisten aufstellen.
32) Vergleiche Punkt 2.1, "Politische Voraussetzung"
33) "Klinken putzen" bedeutet, dass die Akteure im Gebiet von Tür zu Tür gehen und die Bewohner persönlich zu den Stadtteilgruppensitzungen einladen.
34) Anmerkung: Die Bewohner erhalten als Mitglieder der Stadtteilgruppe für ihre Beteiligung keine Gratifikation!
35) Aussage eines Vertreters einer Wohnungsbaugesellschaft.
36) Niklas Luhmann, "Legitimation durch Verfahren", Neuwied am Rhein / Berlin, 1969, Seite 11
37) vergleiche Niklas Luhmann, a.a.O. Seite 11ff
38) Vergleiche N. Luhmann, a.a.O., Seite 196