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Chancen & Probleme bei der Bürgerbeteiligung im Stadtteil

Geschrieben von Herbert Scherer am .

Kontakt:

Dr. Herbert Scherer, Verband für sozial-kulturelle Arbeit e.V., Tucholskystr. 11, 10117 Berlin, Tel.: (030) 2809 6106, email: Diese E-Mail Adresse ist gegen Spam Bots geschützt, du musst Javascript aktivieren, damit du sie sehen kannst


1. Seltsame Zeiten

Wirklich, wir leben in seltsamen Zeiten ...

  • Neulich fragte mich doch ein Kollege, ob ich ihm nicht einen Tipp für die Formulierung eines Antrages geben könnte, sie seien in ihrem Projekt durch den Zuwendungsgeber aufgefordert, "etwas in Partizipation zu machen".
  • Im Baugesetzbuch waren bis vor wenigen Wochen in § 3 unter der Überschrift "Beteiligung der Bürger" detaillierte Vorschriften enthalten, wie eine solche Beteiligung auszusehen habe.
  • Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend stampft seit drei Jahren mit schöner Regelmäßigkeit eine kostenaufwändige Partizipationskampagne nach der anderen aus dem Boden.
  • Der Bundeskanzler bekennt sich in einer Rede zum Programm "Soziale Stadt" 2002 zu einer 'größtmöglichen Bürgerbeteiligung' in den Stadtteilen – und überhaupt ist Bürgerbeteiligung ein wesentlicher Bestandteil der Programme zur sozialen Stadtentwicklung.
  • Die Kombination der Begriffe "Soziale Stadt" und "Bürgerbeteiligung" in der Internet-Suchmaschine Google ergibt immerhin 8030 Treffer. "Bürgerbeteiligung" allein bringt es auf in 0.32 Sekunden auf 261.000 Fundstellen, "Partizipation" in 0,20 Sekunden auf 252.000 Dokumente. Kein Zweifel: Bürgerbeteiligung steht hoch im Kurs.

Ich erinnere mich an meinen Geschichtsunterricht. Da habe ich gelernt, wie sich das im 15. und 16. Jahrhundert mit Karl V. und Philipp II. verhielt, als diese europäischen Herrscher nicht mehr in der Lage waren, ihre politischen und Welteroberungspläne aus eigenen Kräften zu finanzieren und wie sie den großen Handelshäusern und Geldgebern (den Fuggern und den Welsern) umfangreiche Beteiligungsrechte einräumen mussten, um an deren Geld zu kommen. Und das als durchgehendes Muster in anderen Ländern und zu anderen Zeiten: Wer die Macht hatte, gab sie nicht freiwillig ab. Aber wenn es nicht mehr anders ging, musste denjenigen Beteiligung zugestanden werden, die den Herrschenden aus der Patsche helfen sollten.
Heute scheint das anders zu sein. Bürgerbeteiligung wird, zumindest sieht das so aus, weniger von unten eingefordert, als von oben (sogar mit einiger Mühe) ins Werk gesetzt. Ist das ein Zeichen für die besondere Weitsicht der herrschenden Kreise von heute oder ein Ausdruck von Verzweiflung? Vielleicht beides, vielleicht aber auch nur ein raffiniertes Betrugsmanöver? Mal seh'n.


2.Begriffliches

Sprache ist ja manchmal verräterisch. Die Fraktionsvorsitzende der Grünen im Bundestag, Katrin Göring-Eckardt schreibt in einem Aufsatz im Mai 2003 zur Begründung der Agenda 2010 unter dem Titel "Eine Chance für Deutschland", dass es darum gehen müsse, 'den Sozialstaat neu zu justieren' und dafür Strukturen zu schaffen, die "Beteiligung einfordern". Sie konkretisiert das so "jeder, der und die kann, soll einen Beitrag für die Gesellschaft leisten." Hier geht es anscheinend eher um eine Art Beteiligungspflicht als um ein Beteiligungsrecht.
Das Wort "Beteiligung" schützt nicht vor einer Sichtweise von oben nach unten. Wenn Menschen "beteiligt" werden, können sie nach wie vor – zumindest grammatikalisch – Objekte bleiben. Anders übrigens als bei dem Begriff "Partizipation", der im Wortsinn bedeutet: 'sich seinen Teil nehmen' und der damit den aktiven Part in der "unteren Ebene" verankert.


3.Partizipations-Sumpfblüten

Drei praktische Beispiele von recht problematischen Beteiligungsversprechen möchten ich Ihnen gerne näher vorstellen.

  1. die Bundesinitiative "Beteiligungsbewegung"
    Unter Schirmherrschaft des Bundeskanzlers und von einer "Steuerungsrunde" unter Leitung der damaligen parlamentarischen Staatssekretärin Niehuis angeschoben, wurde im November 2001 die sog. Beteiligungsbewegung ("Jugend fit für Beteiligung – mitmachen, einmischen, mitentscheiden") ausgerufen. Vorsorglich wurde das Ende der "Bewegung" schon bei Beginn auf den 31. März 2002 terminiert.. Um sicherzustellen, dass es trotz dieser kühnen Einladung zur Mitentscheidung nicht zu ungewollten Ergebnissen käme, wurden Projektträgerschaft und wissenschaftliche Begleitung gleich in eine Hand gelegt, nämlich in die des Deutschen Jugendinstitutes, das erfahrungsgemäß der jeweiligen Bundesregierung sehr nahe steht. Vier hauptamtliche Mitarbeiterinnen wurden zur Verfügung gestellt und mit der praktischen Durchführung der Kampagne eine kommerzielle Firma beauftragt, die Politagentur GmbH in Berlin, die dankenswerter Weise in ihrer Selbstdarstellung den an sie ergangenen Auftrag viel nüchterner und durchschaubarer darstellt, als das in den Kampagne begleitenden schönen Worten der Politiker klingt:
    Es gehe um "Konzeption, Projektentwicklung und Durchführung der Beteiligungsbewegung "Ich mache Politik". Aufgabe sei es, "das Interesse junger Menschen an gesellschaftlichem Engagement zu wecken, ihre Einbindung in politische Prozesse zu fördern und einer Distanz dieses Teils der Bevölkerung gegenüber dem politischen System entgegenzuwirken."
    In diesem Projektdesign spielen die Wünsche und Vorstellungen derjenigen, die zur Beteiligung aufgerufen werden sollen, nur eine marginale Rolle. Als Statisten und Objekte pädagogischen Bemühens sind sie allerdings fest eingeplant.
    Die Kampagne war im Übrigen sehr erfolgreich, wenigstens hat sie gleich mehrere Nachfolger hervorgebracht: aus ihr ging z.B. mit der Servicestelle Jugendbeteiligung ein dreijähriges Modellprojekt hervor, das seit Juli 2004 auf Dauer etabliert ist (in Trägerschaft der Deutschen Kinder- und Jugendstiftung sowie der Stiftung Demokratische Jugend). Das Leitungsteam ist inzwischen auf 13 Personen angewachsen. Wenn man der Website "www.jugendbeteiligung.info" folgt, ist das Projekt inzwischen viel dichter an den Interessen von Jugendlichen und nicht mehr ganz so Politik lastig wie am Anfang. Eine weitere Nachfolgekampagne nennt sich "Projekt-P – misch Dich ein", unter tätiger Anteilnahme des Bundesministeriums für Familie, Frauen, Senioren und Jugend, der Bundeszentrale für politische Bildung und des Bundesjugendrings, steuert sie auf ihren Höhepunkt im Juni 2005 zu, wo an einem Wochenende Tausende von Jugendlichen zu einem Festival nach Berlin eingeladen werden, wo sie die Gelegenheit haben werden, sog. Promis und .... na ... Politiker zu treffen.
  2. Die 1. Lichtenberger Jugendkonferenz vom 15.-18. Oktober 2004
    Einen deutlich anderen Verlauf als von den Initiatoren geplant nahm der Versuch, im Berliner Bezirk Lichtenberg ein Jugendparlament zu etablieren. Ein Gruppe von 8 bis 11 engagierten und aktiven Jugendlichen in diesem Bezirk hatte, unterstützt von einer der Servicestellen für die Jugendbeteiligung, eine pfiffige Idee: ein neues Jugendparlament sollte gewählt werden. Bedingung für das passive Wahlrecht sollte allerdings die Teilnahme an einer viertägigen Konferenz sein, auf der die Kandidaten für ihre Aufgabe geschult werden sollten. Im Aufruf zu der Konferenz heißt es dazu: "Doch da es nicht reicht, einfach nur Jugendliche in ein Parlament zu wählen, werden sie auf der Jugendkonferenz auf ihre Arbeit vorbereitet. Nachdem sich die Teilnehmer am Freitag kennen gelernt haben und sich für ihre Arbeitsgruppen eingetragen haben, besteht der ganze Samstag aus einem Methodenseminar mit verschiedenen Workshops. Diese Workshops werden sowohl methodisch, als auch kreativer Natur sein. Momentan sind Workshops zu Methoden wie: Projektmanagement, Rhetorik, Moderation, Internetauftritt, Finanzanträge stellen und der Umgang mit Gender-Mainstream geplant." und weiter: "Am Montag, dem ersten Schultag nach den Herbstferien, finden dann die Präsentation der Ergebnisse und die Wahl der neuen Mitglieder des Kinder- und Jugendparlaments statt. Nach der Wahl, zu der sich jeder Teilnehmer der Jugendkonferenz aufstellen und an der jeder interessierte Lichtenberger Jugendliche teilnehmen kann, wird es eine abschließende Podiumsdiskussion geben" ... So sollte es ausgehen. Doch es kam anders. In die Versammlung, zu der am Montag, dem ersten Schultag nach den Herbstferien (s.o.) nur noch der harte Kern der Konferenzteilnehmer gekommen war sowie Schüler der Schule, an der eher zufällig die Versammlung stattfand, ritt in bewährter APO-Manier eine gut organisierte Truppe der "Jungen Union" ein, die – ohne Rücksicht auf die vorher festgelegten Rahmenbedingungen (wie insbesondere die Teilnahme an der Konferenz) – ihre Anhänger in den Vorstand wählen ließ. Jetzt gibt es einen munteren, im Internet öffentlich ausgetragenen Streit um die Frage, ob diese Wahl als manipuliert und damit ungültig zu gelten habe: "Die Wahl ist ungültig und wird entsprechend von der BVV gewertet werden. Ätsch." meint z.B. old spice belger aus Karlshorst am 28.10. Eine Pikanterie am Rande: Die Regionale Servicestelle Jugendbeteiligung, die für die organisatorische Durchführung der Konferenz verantwortlich zeichnet, hat die Postadresse: "Wahlkreisbüro Gesine Lötzsch" - und Gesine Lötzsch ist bekanntlich eine der beiden Bundestagsabgeordnetinnen der PDS.
    Wer weiß, wofür das ganze gut ist. Vielleicht haben die Lichtenberger Jugendlichen im Umfeld ihrer Konferenz mehr über Wirkungsweisen und Mechanismen von Politik in unserem Lande gelernt, als wenn alles glatt gegangen wäre.
  3. Abbau Ost
    Am kalten Buffet bei einer der Programmkonferenzen zur Sozialen Stadt. Eben hatte man noch von Rednerpult und Podium ein Hohelied auf die Bürgerbeteiligung als wesentlichen Bestandteil im Aufgabenspektrum des Quartiersmanagements vernommen, da berichtet einer dieser Manager in kleinem Kreis von seinem Dilemma – tätig in einem Stadtteil mit besonderem Erneuerungsbedarf, in einer Plattenbausiedlung am Rande einer dieser Städte im Osten, deren Bevölkerung abwandert. Von der Planungsabteilung der Stadtverwaltung über deren Abrisspläne in seinem Stadtteil eingeweiht und zum absoluten Stillschweigen verdonnert, soll er vor die Bürger treten und ihnen den Eindruck vermitteln, dass es auf ihre Stimme ankäme. Er soll sie zur Mitwirkung motivieren. Dabei weiß er eines schon genau: fast alle Bewohner der vom Abriss bedrohten Häuser wollen – vielleicht wider alle Vernunft – dort wohnen bleiben, wo sie jetzt wohnen – und sie würden voraussichtlich versuchen sich zu wehren, wenn sie wüssten, was er weiß.

4.Motive (Spekulationen und Verdachtsmomente)

Was ist es, was Politiker treibt, Bürgerbeteiligung auf ihre Fahnen zu schreiben, ohne sie konsequent zu wollen?
Lassen Sie uns spekulieren:

  • Vorbeugen
    Angesichts überstrapazierter öffentlicher Kassen kann Politik den Menschen nicht länger das Versprechen machen, für ihr Wohlergehen zu garantieren. Die Menschen werden sich also in verstärktem Maße um sich selber kümmern müssen. Um zu verhindern, dass die daraus entstehenden Bewegungen außer Kontrolle geraten, setzt man sich (vielleicht) selbst an deren Spitze, bevor diese überhaupt begonnen haben.
    Vergleichbar der Idee des Kanzlers, die Agenda 2010 zu proklamieren und damit die Lokale Agenda 21 begriffspsychologisch ins Abseits zu drängen.

eine andere Möglichkeit:

  • Verwaltungsreformen
    Politiker wissen um die Notwendigkeit von Reformen und Veränderungen. Traditionell stand ihnen für die Durchsetzung ihrer Ideen und Beschlüsse der Apparat der öffentlichen Verwaltung zur Verfügung. Das hat sich geändert. Die Strukturen des öffentlichen Dienstes sind so verfestigt und unbeweglich geworden, dass sie die Handlungsmöglichkeiten der Politik in unerhörtem Maße beschneiden. Wer einmal erlebt hat, mit welchen Tricks und Überredungskünsten Mandatsträger Beamte und Angestellte, die ihnen eigentlich unterstellt sind. in Bewegung zu bringen versuchen, der ahnt, dass auch das ein Motiv sein kann, den direkten Kontakt zu den möglicherweise sehr viel beweglicheren Bürgern zu suchen, um damit Veränderungsprozesse anzuschieben, die von oben allein nicht in Gang kommen. Frei nach dem berühmten Satz in Vergils Aeneis: "Flectere si nequeo superos, Acheronta movebo" - wenn ich die Oberen nicht beugen kann, werde ich die Hölle in Bewegung setzen – oder etwas milder: wenn es mir nicht gelingt, die Oberen zu überzeugen, werde ich das Volk aufrütteln.

oder:

  • Parteileben
    In unserer verfassungsmäßigen Ordnung gibt es Strukturen, über die Beteiligungsformen im System fest verankert sind. Das sollten eigentlich die Parteien sein, in denen politische Willensbildung auf der Grundlage demokratischer Beteiligungsprozesse stattfinden könnte. Das ist Schnee von gestern. Die Parteimitglieder von heute erfahren aus Rundfunk und Fernsehen, welche Positionen zu politischen Tages- und Grundsatzfragen sie nach dem Wunsch ihrer Führung nach außen vertreten sollen. Mit Ausnahme der Grünen, bei denen noch manchmal im innerparteilichen Willensbildungsprozess Ungeplantes vorkommt, haben sich alle Bundestagsparteien in diese Richtung bewegt. Ein besonders eindrucksvolles Beispiel haben uns in den letzten Tagen die Unionsparteien geliefert, deren Spitzen ihren sog. Kompromiss zur Gesundheitsreform unbedingt vor dem CSU-Parteitag beschließen mussten, damit es nur ja keine Debatte (oder auch Willensbildung in der Partei) zu diesem Thema geben würde sondern nur ein 'eindrucksvolles' Abnicken.
    Da auch die Parteigremien der großen Parteien ihre Kanzlerkandidaten nicht nach deren politischem Programm sondern nach ihrem Punktestand beim Wahlbürger auswählen, anders ausgedrückt: nach ihrer 'Chance, gewählt zu werden' könnte es folgerichtig sein, wenn die Spitzenpolitiker die Tendenz entwickeln, vorbei an ihren unmittelbaren (potentiell lästigen) Mitwirkungsorganen, den Parteien, direkt an die sehr viel diffusere Mitwirkung der Bürger zu appellieren.

5. Globale Trends und gallische Dörfer

Aber vielleicht ist es auch ganz anders. Die zunehmende Wertschätzung von Partizipation und Beteiligung könnte auch damit zusammenhängen, dass darin ein notwendiges Korrektiv globaler Trends gesehen wird, die zu einer immer stärkeren Abhängigkeit von Entscheidungen führen, die an Stellen gefällt werden, die tausende von Meilen entfernt sind und sich der erfahrbaren Mitwirkungsmöglichkeit so gut wie gänzlich entziehen.
Das wäre ja nicht so schlecht, weil es die globalen Trends etwas ausbalancieren würde. Aber machen wir uns nichts vor, der Mainstream geht in eine andere Richtung, für Mitwirkung und Mitgestaltung sieht es (noch ?) nicht allzu gut aus.
Ein paar Beispiele aus unserem eignen Erfahrungsbereich:

  1. Kulturelle Nebenwirkungen der EU-Finanzierung
    (Um Missverständnissen vorzubeugen: Die folgenden Beobachtungen am Beispiel des LOS-Programms sind exemplarisch gemeint. Sie sind nicht als Kritik an diesem Programm zu verstehen, das durchaus große Verdienste hat und mancherorts, verglichen mit anderen Förderinstrumenten, eher als ein Hort der Freiheit als der Reglementierung erfahren wird.)
    Viele in diesem Raum werden Erfahrungen mit der Finanzierung von Projekten durch das LOS-Programm haben, das in ausgewählten Programmgebieten der "Sozialen Stadt" zur Förderung von sog. Mikroprojekten dient. Programmatisch steht auch in diesem Programm der Beteiligungsaspekt ganz vorne, es firmiert unter der Überschrift "Menschen beteiligen. Strukturen vernetzen. Mikroprojekte fördern." Interessant ist, welchen Stellenwert in den Verfahrensabläufen der Programmumsetzung der Aspekt der Beteiligung tatsächlich hat. Es handelt sich bei LOS um ein aus EU-Mitteln refinanziertes Förderprogramm, das insofern Kriterien entsprechen muss, die auf der EU-Ebene festgelegt worden sind. Dabei geht es (wie im ganzen Europäischen Sozialfonds) im Wesentlichen um arbeitsmarktpolitische Fragestellungen. Bei der Umsetzung dieses Programms, dessen Philosophie darin besteht, innovative kleine und durch Eigeninitiative vor Ort getragene Projekte zu fördern, die die Chancen bestimmter Zielgruppen auf dem Arbeitsmarkt erhöhen, gab es das Dilemma, dass einerseits die Fördermittel auf örtlicher Ebene (im Stadtteil) vergeben werden sollten, um nicht durch zentralistische Einzelentscheidungen für Projektförderungen am örtlichen Bedarf vorbei zu gehen, dass aber andererseits die Mittel nicht ausreichten, um alle Quartiersmanagementgebiete in der Bundesrepublik gleichermaßen mit Fördergeldern ausstatten zu können. Wie hat man das Problem gelöst? In einer Art Vorantragsverfahren waren die örtlichen potentiellen Vergabestellen für die Fördermittel aufgefordert, schon einmal vorab die Projektideen zu phantasieren, deren finanzielle Unterstützung später von den eigentlichen Akteuren vor Ort bei eben diesen Stellen voraussichtlich beantragt würden. Von der Überzeugungskraft des Vorantrags hing es ab, ob überhaupt Mittel in das betreffende Gebiet fließen würden. Oder doch eigentlich weniger von der Überzeugungskraft als vielmehr von der Übereinstimmung der hier einigermaßen im luftleeren Raum entwickelten Ideen mit den von der zentralen Regiestelle vorgegebenen Kriterien. Man kann sich unschwer vorstellen, was dies Verfahren für die Kreativität der schließlichen Antragsteller bedeutet, die aufgerufen sind, innovativ zu sein und zugleich in die Fußstapfen der Vorantragssteller zu treten, um diese gegenüber der zentralen Vergabestelle nicht im Regen stehen zu lassen.
    Noch einmal: ich möchte in keiner Weise gegen das LOS-Programm und seine Umsetzer polemisieren. Ich nenne es nur als ein pikantes Beispiel für die Schwierigkeiten, die in dieser oder ähnlicher Form wahrscheinlich mit schöner Regelmäßigkeit auftreten, wenn "top down" beschlossen wird "bottom up"-Aktivitäten zu fördern.
  2. Kollateralschäden von Hartz IV
    Keine Angst: ich werde jetzt keine HartzIV-Debatte lostreten. Ich möchte nur auf einen Aspekt hinweisen, der in der öffentlichen Debatte recht wenig Beachtung findet, der aber indirekt mit unserem Thema zusammenhängt, weil er mit dem Verhältnis von Eigeninitiative (von unten) und fürsorglicher Gängelung (von oben) zu tun hat. Wir haben in unseren Einrichtungen in den Stadtteilen sehr häufig mit Menschen zu tun, die eigeninitiativ etwas für die Verbesserung der Lebensverhältnisse im Stadtteil und auch ihrer persönlichen Situation machen wollen. Nicht wenige von ihnen sind schon lange ohne festes Erwerbseinkommen, aber haben sich Zuverdienstmöglichkeiten erschlossen, die es ihnen ermöglicht haben, den Kopf über Wasser zu halten. Eigentlich entsprechen diese Menschen schon heute dem, was HartzIV als "Aktivierungsziel" vorgibt: sie haben aus eigenem Antrieb (und deswegen besonders wirksam) Resignation und Lethargie überwunden und sich auf den Weg gemacht, etwas zu tun, das auch für andere Nutzen hat. Mit den Neuregelungen für Zuverdienste von Langzeitarbeitslosen wird ihnen diese Möglichkeit ab Januar 2005 genommen. Unschädliche Zulagen zum Arbeitslosengeld soll es nur noch geben dürfen, wenn sie unter Regie des "großen Bruders" als "Mehraufwandsentschädigung" verordnet werden.
    Apropos Mehraufwandsentschädigung: Wir machen gerade in Berlin eine eher witzige Erfahrung, hatten doch viele von uns – vor dem Hintergrund mancher Stammtisch-, und auch Politikeräußerung zum Thema nicht unbegründet – das Gespenst der Zwangsarbeit heraufkommen sehen. In vielen Fällen ist zur Zeit das Gegenteil der Fall: Vertragspartner der Arbeitsagenturen haben in einem Umfang Arbeitskräfte zugewiesen bekommen (und angesichts lukrativer Prämien gerne genommen), dass es ihnen nicht möglich war und ist, Einsatzmöglichkeiten anzubieten – und so ziehen nun Kolonnen von Menschen durch die Stadt, denen jede Freiheit gegeben ist, sich völlig selbständig einen Arbeitsplatz ihrer Wahl zu suchen und dafür vom "Zwischenhändler" mit einer MAE belohnt zu werden. Und so wird schließlich doch - wenigstens für diesen Personenkreis - Eigeninitiative und Beteiligung gefördert.
  3. Subsidiaritätsprinzip(ienlosigkeit)
    Manchmal beschleichen mich konservative Gedanken. Haben wir nicht vielleicht selbst kampflos Positionen aufgegeben, die uns als Freie Träger unter dem Gesichtspunkt Mitwirkung und Beteiligung einen besseren Status gegeben haben, als das dem aktuellen Zeitgeist entspricht? Ich denke an das gute alte Subsidiaritätsprinzip. Das hat doch einmal bedeuten sollen, dass der zivilgesellschaftlichen Eigeninitiative ein Vorrang vor staatlichem Handeln eingeräumt werden sollte. Wir haben – durchaus nicht unbegründet – die Reglementierungen durch Zuwendungsrecht und Fehlbedarfsfinanzierungen beklagt und einigermaßen erfolgreich für eine Ablösung dieser alten Zöpfe durch Leistungsverträge und scheinbar weniger willkürliche Finanzierung auf gesicherter gesetzlicher Grundlage gestritten. Wir haben das Subsidiaritätsprinzip uminterpretiert und zu einem rechtlichen Anspruch auf vorrangige Finanzierung der von uns erbrachten Leistungen erklärt. Sitz und Stimme in den Jugendhilfeausschüssen, einmal Anerkennung der wichtigen Rolle eigenständiger und eigenverantwortlicher Akteure auf dem Feld der Jugendhilfe, haben wir irgendwann als Chance zu privilegiertem Zugriff auf staatliche Fördermittel missverstanden. Heute haben wir den Salat. Wir haben die Initiative und Definitionsmacht an die Geldgeber übertragen, die Inhalt und Umfang der Leistungen bestimmen, um deren Ausführung wir uns dann bewerben können, und das manchmal aus fachlicher Sicht wider besseres Wissen. Wir haben auf diese Weise aus einem gewissen wirtschaftlichen Eigeninteresse zu jener "Verstaatlichung" von Eigeninitiative beigetragen, deren mentale Folgen wir beklagen. Wir werden hier verlorenes Terrain wiedergewinnen müssen, wenn wir verlässliche Partner der Bürger bei der Förderung von mehr Beteiligung auf Stadtteilebene werden wollen.

Aber das geht schon in den Bereich der eigenen Programmatik, das ist eigentlich noch gar nicht dran. Also noch einmal zurück zu den Instrumenten, mit denen unsere Gegenüber, die über die finanziellen Ressourcen wachen, ernst machen wollen mit Beteiligungsverfahren in den Stadtteilen.


6. Ohne Moos nix los – oder: Nagelproben für die Partizipation im Stadtteil

Gegen den Generalverdacht, dass es den Politikern letzten Endes doch nicht ernst sei bei ihren programmatischen Erklärungen, mehr Bürgerbeteiligung ermöglichen zu wollen, können sie sich am besten wehren, wenn sie das Steuerungsinstrument weitgehend aus der Hand geben, das ihnen die Macht sichert, die Verfügung über die öffentlichen Finanzmittel.
Und in dieser Hinsicht ist tatsächlich – zumindest kann ich das aus Berliner Sicht sagen – in den letzten Jahren eine Menge geschehen. Ich werde Ihnen das wieder an drei Beispielen vorstellen.

  1. der Quartiersfonds
    Allen Berliner Quartiersmanagementgebieten wurden erhebliche Mittel zur Verfügung gestellt (1.000.000 DM oder 500.000 Euro für einen Zeitraum von zwei Jahren), über deren Vergabe und Verwendung eine sog. Bürgerjury entscheiden sollte. Mehr als die Hälfte der Jurymitglieder wurde nach einem Zufallsverfahren, da sich an dem Muster der Planungszelle orientierte, aus Anwohnern der jeweiligen Kieze zusammengestellt. Die restlichen Jurymitgliedern wurden aus Arbeitsgruppen rekrutiert, die sich schon vorher für Kiezbelange interessiert hatten.
    Die Auswertung dieses Experimentes, das inzwischen abgeschlossen ist, ergibt ein widersprüchliches Bild:
  • Allgemein wird festgestellt, dass es gelungen ist, über dies Verfahren neue und weitgehend zweckvolle Ideen zur Weiterentwicklung der Stadtteile zu realisieren.
  • Tatsächlich haben sich über ihre Tätigkeit in der Jury Menschen nachhaltig dafür interessieren lassen, wie es mit ihrem Stadtteil weitergehen soll. Eine Reihe von Jurymitgliedern hat sich nach Abschluss des Experimentes in Bürgervereinigungen zusammengeschlossen, die sich weiter einmischen wollen. Andere arbeiten weiter in Vergabegremien des Quartiermanagements mit, die – ohne die großzügigen Vorgaben, die den Quartiersfonds zu Grunde gelegt waren – an der Vergabe öffentlicher Mittel beteiligt werden.
  • Zu einer darüber hinaus gehenden "Aktivierung von Beteiligung" 'einfacher Kiezbewohner' ist es wohl kaum gekommen. Die relativ hohen Summen, die der Jury zur Verfügung standen, verführten offenbar dazu, nach dem "Wünsch Dir was"-Prinzip in großem Umfang Leistungen Dritter "einzukaufen". Die 200seitige Liste der mehr als 500 bewilligten Projekte aus den 17 Berliner QM-Gebieten legt davon beredtes Zeugnis ab.
  • Formal hat die Bürgerjury keine rechtsverbindlichen Entscheidungen über die Mittelvergabe getroffen sondern nur der zuwendungsgebenden Senatsverwaltung für Stadtentwicklung zugearbeitet. Faktisch hat sie jedoch die Weichen so weitgehend stellen können, dass der eigentliche Bewilligungsakt eine reine Formsache war.
  • In vielen Fällen hat die Bürgerjury sich aber ihre Entscheidungen vom jeweiligen Quartiermanagement so weit vorbereiten lassen, dass sie eher einer Legitimation als einer wirklichen Eigenentscheidung gleichen
  • Und das Quartiermanagement wurde wiederum von der verantwortlichen Senatsverwaltung an einer recht kurzen Leine geführt
  • Wenn man das alles mit in Betracht zieht, kann man eher von einer Art "Konsultation" der Bürger als von einer wirklichen Verantwortungsübergabe reden.
  • Diese Konsultation allerdings ist ein durchaus sinnvolles Unternehmen, hat sich doch durchgehend gezeigt, dass der "Laienverstand" der Anwohner dem "Profiverständnis" ihrer Problemlagen mindestens Paroli bieten kann und manchmal bessere Lösungen findet.
  1. Bürgerhaushalt
    Die positive Einschätzung der Erfahrungen mit den Quartiersfonds hat der Idee, weiterzugehen und einen regelrechten Bürgerhaushalt zu konzipieren, neue Nahrung gegeben. In einem Berliner Stadtbezirk, Lichtenberg, soll es damit schon im nächsten Jahr ernst werden. Die Bundeszentrale für politische Bildung fördert das dazu notwendige Begleitprogramm.
    Es ist zur Zeit natürlich noch zu früh, dies Projekt zu bewerten, aber einige Trends zeichnen sich schon in der Vorbereitungsphase ab:
  • es wird nicht um den ganzen Haushalt des Bezirkes gehen, sondern nur um Teilbereiche
  • die Entscheidung über den Haushalt verbleibt bei der Gebietskörperschaft und ihren gewählten Vertretern, es wird sich also auch hier eher um ein Konsultationsverfahren handeln
  • damit das Ganze funktioniert, muss der Haushalt in ganz anderer Weise aufbereitet und durchschaubar gemacht werden als das bisher der Fall war, das wird auch allen anderen Beteiligten in Politik und Verwaltung nützen, die dieses Feld bisher einigen wenigen Experten überlassen mussten

Zwei offene Fragen gibt es:

  • Wird es überhaupt genügend Bürger geben, die sich für diese Materie interessieren oder wird es nur ein neues Tummelfeld der Lobbyisten werden?
  • wird sich der Haushalt mehr an den Fragen und Interessen der Bürger orientieren oder werden die Bürger darauf verpflichtet, ihre Denk- und Handlungsperspektiven an der Systematik des Haushalts anzupassen (entsprechende Schulungsprogramme scheinen schon vorbereitet zu werden)

Auf jeden Fall haben die zu erwartenden Debatten etwas durchaus Belebendes. Wir dürfen gespannt sein.

  1. KiezAktivKasse
    Mit der Einrichtung von sechs sogenannten KiezAktivKassen ist die Berliner Jugend- und Familienstiftung in mancher Hinsicht zurückhaltender gewesen als die bisher beschriebenen Ansätze, in mancher Hinsicht aber auch weiter gegangen.
  • Zurückhaltender war sie, was die Summen betrifft, die zur Verfügung gestellt werden – jeweils nur insgesamt 5.000 Euro, von denen lt. Förderbestimmungen für ein einzelnes Vorhaben nicht mehr als 750 Euro bewilligt werden dürfen
  • Kühner war sie in der vollständigen Überantwortung der Förderentscheidungen an die sog. Kassenaktiven, die von den oben genannten Beschränkungen abgesehen, auch die Förderkriterien selbst bestimmen können.

Die Konstruktion sieht so aus, dass sechs Berliner Nachbarschaftseinrichtungen als Partner gewonnen wurden, denen die Aufgabe übertragen wurde, aktive Menschen in ihrem Kiez zu finden, die bereit sein sollten, nach dem Modell der Bürgerjurys Förderanträge an den Fonds entgegenzunehmen, zu beraten und zu entscheiden. Die Einrichtung fungiert in diesem Szenario als Gastgeber der aktiven Bürger, sie hat kein Mit-Entscheidungsrecht.
Nach Abschluss eines ersten Durchgangs gibt es auch hier wichtige Erkenntnisse:

  • die vergleichsweise geringe Höhe der Fördersummen hat dazu geführt, dass die "üblichen Verdächtigen", d.h. die professionellen Experten beim Aufspüren von Fördergeldern, weitgehend "außen vor" geblieben sind
  • der Effekt eines Aktivierungsschubs wurde vielfach erreicht, weil mit den zur Verfügung gestellten Mitteln keine Fremdleistungen "eingekauft" werden konnten, sondern eindeutig Projekte Vorrang hatten, bei denen eine hohe Eigenleistung (in der Regel durch freiwillige/ehrenamtliche Tätigkeit der Antragsteller) gegeben war
  • die mitwirkenden Bürger waren äußerst sparsam im Geldausgeben, sie haben jeden Euro in Gedanken erst dreimal umgedreht und die Antragssummen, die von vornherein nicht allzu hoch waren, in vielen Fällen energisch 'runtergehandelt' – zu dieser Sparsamkeit hat beigetragen, dass die Ausgaben nicht an ein Haushaltsjahr gebunden waren, es gab also keinen heimlichen Zwang, zu einem bestimmten Zeitpunkt die Mittel auszugeben, um sie "nicht zu verlieren"

Seine Initiatoren werten das Projekt als geglückt, sie haben Mittel zur Verfügung gestellt, die eine Ausweitung auf drei weitere KiezAktivKassenprojekte möglich machen.
Formelhaftes Fazit der drei Projekte, vielleicht nicht überraschend, aber doch bemerkenswert – der Finanzminister soll besser mal weghören, um aus der These keine falschen Schlüsse zu ziehen:
Die Erreichung der Teilziele Aktivierung und Beteiligung verhält sich umgekehrt proportional zur Höhe der bereitgestellten Finanzmittel.

SCHNITT:


7. Aline, ein Zwischenspiel

Ich denke an meine zwölfjährige Tochter Aline. Sie hat sich in der Schule zur Konfliktlotsin ausbilden lassen und hat gelernt, mit ausgefeilten Mediationstechniken in Konflikte unter ihren Schulkameraden einzugreifen und Win-Win-Situationen zu produzieren. Das ist alles vergessen, wenn sie mit mir wegen irgendeiner Lappalie in den Clinch geht. Da ist sie klassische Konfliktpartei und zieht alle Register, um den Sieg davon zu tragen.
Christlich gesprochen: nicht nur auf den Splitter im Auge der anderen achten sondern auch die Möglichkeit des Balkens im eigenen Auge nicht ausschließen.
Also eine kleine Selbstermahnung: Nicht nur über andere reden, sondern auch über uns selbst nachdenken, wie halten wir es in der Praxis unserer Einrichtungen mit der Mitwirkung, mit der Beteiligung. Welchen Einfluss hat das ggfs. auf das Klima und die Mitwirkungsbereitschaft in unseren Stadtteilen, also:


8. An die eigene Nase fassen (oder: die innerorganisatorische Partizipation)

Einige der Widersprüche, die ich vorhin den Politikern angehängt habe, sind vielleicht auch in unserem Alltagshandeln präsent. Auch wir lieben es, von Beteiligung und Mitwirkung als Zielvorstellungen zu reden und dann doch eher – und oft aus gutem Grund – Entscheidungen zu fällen, die nicht des Langen und des Breiten mit allen abgestimmt worden sind, deren Interessen dadurch berührt werden. Auch wir haben manchmal Schwierigkeiten mit der Schwerfälligkeit, die Beteiligungsprozessen innewohnt.
Dazu einige Blitzlichter:

  1. bei Quäkers
    Der Verband für sozial-kulturelle Arbeit, den ich als Geschäftsführer vertrete, leitet seine jüngere Geschichte von den Nachbarschaftsheimgründungen ab, die es nach dem Zweiten Weltkrieg in Deutschland gegeben hat. Diese Gründungen wurden maßgeblich durch die Quäker bestimmt, die uns Deutschen dabei helfen wollten, autoritäre Muster von Befehl und Gefolgschaft zu überwinden zu lernen, Entscheidungen auf der Basis eines Konsenses aller Beteiligten zu fällen und eine Debatte nicht durch Mehrheitsentscheidung abzuwürgen. Statt dessen sollte – wie bei einer Papstwahl – solange miteinander um den Konsens gerungen werden, bis weißer Rauch aufsteigen könnte. Diese ebenso sanftmütige wie radikale Haltung bestimmte lange Zeit die innere Organisation der Nachbarschaftsheime. Das konnte allerdings nur so lange gut gehen, wie ihre Aktivisten sich tief verwurzelten gemeinsamen Vorstellungen verpflichtet fühlten. Für das Agieren einer wachsenden Organisation mit einem gewissen Wertepluralismus und erkennbaren Interessengegensätzen funktionierte das nicht mehr. Einrichtungen unseres Verbandes, die lange an den entsprechenden formalen Prinzipien festgehalten haben, waren in Gefahr, unbeweglich zu werden, sich im Übermaß mit sich selbst zu beschäftigen und an Bedeutung für ihr Umfeld zu verlieren. Stellen Sie sich die Situation vor, dass im Extremfall (und das ist ein reales Beispiel) die Beschäftigten einer solchen Einrichtung in einer Doppelrolle sich selbst gegenübersaßen: auf der einen Seite als autorisierte Arbeitgebervertreter über die eine Schiene von "Mitbestimmungsrechten", auf der anderen Seite als Betriebsrat mit den Beteiligungsrechten aus dem Betriebsverfassungsgesetz. Änderungen waren notwendig, um die daraus resultierenden Selbstblockaden zu überwinden. In der Geschichte unserer Einrichtungen führte das zur Wiederentdeckung der Vereinsform, die als eine relativ brauchbare und demokratischen Prinzipien verpflichtete Struktur begriffen wurde, die Beteiligung, Verantwortungsübernahme und faire Willensbildungsprozesse ermöglicht, aber auch entschlossenes Handeln.
    Gleichwohl scheint heute vielen Akteuren in unserem Feld auch diese Form zu schwerfällig zu sein, darauf lassen die vielen gGmbH's schließen, die wahrscheinlich nicht alle ausschließlich zur Risikobegrenzung gegründet worden sind, sondern auch um schnellere Entscheidungen zu ermöglichen, die nicht mit so vielen lang und breit diskutiert werden müssen. Ich halte diese Tendenz für problematisch.
  2. Participation inside and outside
    Vor fünf Jahren hat unser Internationaler Dachverband, die International Federation of Settlements and Neighbourhood Centres, zu einer Tagung mit dem Thema "Participation inside and outside" eingeladen. Anlass war das Unbehagen einiger Mitgliedseinrichtungen über eine vermeintliche Diskrepanz. Auf der einen Seite gehört es zum gemeinsamen Selbstverständnis der weltweiten Nachbarschaftsbewegung, für die weitestgehende demokratische Mitwirkung aller im Gemeinwesen einzutreten, auf der anderen Seite war allen bewusst, das viele – und gerade die erfolgreichsten und wirkungsvollsten Einrichtungen im Verband von charismatischen Einzelpersönlichkeiten geprägt werden, die immer wieder eigenwillige Entscheidungen treffen, die in der Regel nicht Ergebnis eines participatorischen organisationsinternen Meinungsbildungsprozesses sind. Die Diskussionen auf dieser Tagung nahmen einen sehr interessanten Verlauf. Statt sich vorrangig mit der Frage zu beschäftigen, wie die innerorganisatorische Demokratie verbessert werden könnte, ging es vor allem darum, Kriterien für eine gute Leitung von Organisationen zu bestimmen – und als Maßstab dafür wurde vor allem gesehen, welche Wirkung die Organisation als ganze damit für ihre Nutzer und für die Gesellschaft, in der sie tätig ist, erzielt – und mit Wirkung war gemeint: welche positiven Veränderungen sie "außen" in Gang zu setzen vermag. Zitate aus den Ergebnisberichten der Arbeitsgruppen: "Es braucht gute Führungspersönlichkeiten, damit es gelingt, durch gute Organisation ein neues System zu schaffen, das kulturelle Haltungen zu verändern vermag". Ganz ähnlich das Fazit einer anderen Arbeitsgruppe: "Zusammenfassend waren wir der Meinung, dass es etwas Führung braucht, wenn man etwas in Bewegung bringen will". Die Tagungsteilnehmer/innen hatten keineswegs die Absicht, selbstherrliche Führungsstile zu legitimieren, aber Priorität bei der Bewertung hatte für sie der Output, die Außenwirkung, noch ein Zitat: "Alle Organisationen müssen sich mit den Fragen von Veränderung und Entwicklung auseinandersetzen, und häufig werden Methoden und Organisationsformen und sogar Persönlichkeiten, die in einer Situation genau richtig sind, in einer anderen Situation zum Problem. Also ist es hilfreich, Mechanismen zu entwickeln, die den Leuten helfen, diesen Prozess zu verstehen und ihnen Handwerkszeug zu vermitteln, diesen Prozess der Veränderung zu meistern." Hier klingt das zweite Thema an, zu dem die Konferenzteilnehmer/innen einen Konsens erarbeiteten: Transparenz und Klarheit als Voraussetzung für eine konstruktive Beteiligung nicht nur im Innern einer Organisation sondern auch in ihrem Verhältnis zu ihren Nutzern und ihrem Umfeld, ein funktionierendes Beschwerdewesen und eine Einbeziehung der Sicht der Nutzer der Einrichtung. Das hat nicht unbedingt mit formalisierten Beteiligungsverfahren zu tun sondern mit einem lebendigen Dialog, mit einem Ernstnehmen, das nicht nur in der Zustimmung sondern auch im Widerspruch wirksam werden kann.
  3. Beteiligung vs. Berücksichtigung
    Für eine Diplomarbeit in Psychologie hat sich Andreas Knoth im Jahre 1999 mit "Anspruchskonflikten in der sozial-kulturellen Arbeit" beschäftigt und dazu in einigen Nachbarschaftseinrichtungen Nutzerbefragungen durchgeführt. U.a. ging es dabei um die Frage, ob sie Anspruch auf mehr Beteiligung an Entscheidungsprozessen in der Einrichtung geltend machen wollten. Sein Ergebnis mutet an wie eine spiegelbildliche Bestätigung der Überlegungen auf der gerade beschriebenen internationalen Tagung: "Während in sozialarbeiterischen und betriebswirtschaftlichen Partizipations-Diskursen das Credo, 'Betroffene zu Beteiligten' zu machen,(...) allgemeinen Zuspruch findet, lassen sich in der Realität handfeste Beteiligungsansprüche von Nutzern im Sinne der Forderung nach Zeit überdauernder struktureller Einbindung eher selten lokalisieren. Ein projektunspezifisches Interesse, innerhalb der SKE (= sozial-kulturellen Einrichtungen) steuernden Einfluss zu nehmen, besteht auch bei aktiven Nutzern im allgemeinen nicht. (...) Die Ansprüche sind variabel und situationsgebunden, so dass sie sich einer zusammenfassenden Beschreibung verschließen. Sie können daher am ehesten als Berücksichtigungsansprüche bezeichnet werden." In anderen Worten: es geht den Menschen nicht um die Einbeziehung in formelle Entscheidungsprozesse sondern um das Ergebnis der Entscheidung, darum, ob das ihren Interessen und Bedürfnissen entspricht oder nicht.
    Eine Berücksichtigung ohne Beteiligung ist ihnen allemal lieber als eine Beteiligung ohne Berücksichtigung.
    Der Anspruch auf Berücksichtigung ist nicht deckungsgleich mit der Forderung, dass die eigenen Interessen und Sichtweisen sich durchsetzen, es geht nur darum, dass sie mindestens ernst genommen werden und in die Überlegungen mit einfließen. Hinhören, Nachfragen, Gegenhalten, Dialog, Streit, Kompromiss – darum geht es – und nicht um Alibiveranstaltungen, auf denen mit Powerpoint und Blasmusik anderswo gefällte Entscheidungen sich eine fiktive Legitimation holen, die den solchermaßen Beteiligten hinterher vielleicht auch noch um die Ohren gehauen wird: Ihr wart doch dabei, Ihr hättet doch etwas sagen können etc.
    Die Menschen sind skeptisch, was Beteiligungsversprechen angeht und sie misstrauen insbesondere Sozialtechnikern, deren Motive für sie nicht durchschaubar sind. Wirkliche Teilhabe und Bereitschaft zur aktiven Mitwirkung entsteht auf der Basis eines Vertrauens, das durch lang andauerndes verlässliches und überschaubares Wirken zu Gunsten der Menschen im Stadtteil entsteht. Und deswegen sind aus unserer Sicht gestandene und bewährte Nachbarschaftseinrichtungen in den Stadtteilen, die ihrem praktischen Wirken für die Interessen der Menschen den Beweis geliefert haben, dass sie ihre Sichtweise 'berücksichtigen' besser geeignet, Beteiligung im Sinne von Teilhabe und Mitwirkung zu fördern als kurzfristig angeworbene Agenturen und bald wieder abgezogene Agenturen mit dem isolierten Spezialauftrag, "ein Beteiligungsverfahren durchzuführen."

9. Beteiligungstechniken

Es tut mir leid, das klingt nicht gerade ermutigend zu Beginn einer Tagung, deren wesentlicher Inhalt am zweiten Tag die Beschäftigung mit "Beteiligungstechniken" ist, mit Verfahren und Vorgehensweisen also, die es möglich machen sollen, einer möglichst große Zahl von Bürgern, auch solchen die nicht von vornherein artikulationsstark und durchsetzungsfähig sind, Gehör zu verschaffen und ihre Interessen in Planungsprozesse einzubringen. Sie merken vielleicht selbst: so passt es doch schon wieder einigermaßen zusammen.
Es ist auch nicht auszuschließen, dass es Methoden und Techniken gibt, die eine Dynamik in Gang setzen, die – unabhängig von den Intentionen der Auftraggeber – nicht mehr zurückzuholen ist. Generell sollten wir uns aber dessen bewusst bleiben, dass die Techniken kein Selbstzweck sondern nur Hilfsmittel sind, den dialogischen Prozess zu Stande zu bringen, der in ein gemeinsames Wirken zur Verbesserung der Situation in den Stadtteilen auf Grundlage der Sichtweisen und Interessen ihrer Bewohnerinnen und Bewohner münden soll. Es schadet uns nichts, wenn wir lernen, das, was wir tun wollen, gut zu tun, wenn wir uns hilfreicher und kontraproduktiver Interventionen und deren Auswirkungen bewusst sind, es ist nützlich, Methoden der Gesprächsführung und der Mediation zu kennen, aber wir sollten uns davor hüten, die Formen vor den Inhalt zu stellen und zuzulassen, dass die Menschen in den Stadtteilen methodisch raffiniert über den Tisch gezogen werden, dann im Zweifelsfall doch lieber etwas weniger Professionalität und mehr Herz.