Drucken

Wer? Was? Wie? Wie weit? Warum? - Klärungsbedarf

Geschrieben von Klaus Selle am .

(Der vorliegende Text ist ein Auszug aus: Selle, K. (2000): Was? Wer? Wie? Warum? - Voraussetzungen und Möglichkeiten einer nachhaltigen Kommunikation, Dortmunder Vertrieb für Bau- und Planungsliteratur, S. 141-186; Wiederveröffentlichung mit freundlicher Genehmigung durch K. Selle)


Anfang der 70er Jahre waren "Bürgerbeteiligung" und "Partizipation" Worte, die viele Hoffnungen auf sich zogen. Vieles sollte besser werden: Planungsprozesse demokratischer, Planergebnisse bedürfnisgerechter oder doch zumindest zustimmungsfähiger, planende Institutionen innovationsfähiger usf. Manche Hoffnungen schossen noch weit über solche Ziele hinaus: die Gesellschaft selbst sollte sich durch Beteiligung bessern. Heute scheint sich diese Begeisterung für bestimmte "Zauberworte", die wiederum eng mit Kommunikationsaufgaben zusammenhängen, zu wiederholen: Diskurs, Bürgerorientierung oder Kooperation lösen oft positive Assoziationen aus, die weit über das Gemeinte oder Mögliche hinausschießen (vgl. Kap.1).
Nun ist gegen weitreichende Hoffnungen, in die Zukunft weisende Konzepte oder Utopien keinesfalls etwas einzuwenden. Sie sind vielmehr für das Alltagsgeschäft des Planens - als Wegweiser und Orientierungen - unerlässlich. Aber geraten die an einzelne Worte gebundenen Hoffnungen zu sehr außer Kontrolle entsteht ein Problem: Der Blick richtet sich in die Wolken oder auf ferne Horizonte. Übersehen wird, dass der Begriff, an den sich die Hoffnungen knüpfen, so weit nicht trägt. Für unser Thema heißt das: Die Voraussetzungen, Ambivalenzen und praktischen Schwierigkeiten kommunikativer Problemlösungen werden übersehen oder erst dann zur Kenntnis genommen, wenn die angesichts überspannter Erwartungen unausbleiblichen Frustrationen bereits zum Ende der Neuorientierungen und Experimente geführt haben. Auch heute drohen solche Gefahren (vgl. Kap. 1 und 7). Daher sollte unser Bemühen darauf gerichtet sein, einer Wiederholung vorzubeugen. In diesem Sinne möchte ich mich hier alten und (einigen) neuen Unklarheiten in der Diskussion um Kommunikation in Planungsprozessen zuwenden und auf Klärungsbedarf hinweisen.

Der Gedankengang orientiert sich wieder an einfachen "W-Fragen":

  1. Wer wird beteiligt, nimmt an Kommunikationsprozessen teil? Dies ist die Frage nach den Akteuren und ihrer Stellung im Prozess.

  2. Was ist Gegenstand der Kommunikation, der gemeinsamen Erörterung? Dies ist die Frage nach Themen und Entscheidungssituationen.

  3. Wie wird informiert, beteiligt und kooperiert? Dies ist die Frage nach Formen und Verfahren.

  4. Wie weit reicht das Kommunikationsangebot? Welche Einflussmöglichkeiten bestehen? Diese Fragen zielen auf die Reichweite.

Die letzten beiden Fragen haben das Warum? von Beteiligung und Kommunikation zum Gegenstand. Das ist ein weites Feld. Daher unterscheide ich zwei Perspektiven:

  1. Warum bieten öffentliche Planungsträger Beteiligung an? Hier geht es um die (möglichen) Funktionen der Beteiligung für Planung und Politik.
  2. Warum beteiligen sich Bürgerinnen und Bürger? Hier geht es um Interessen und Motivation der zur Kommunikation eingeladenen.

Hinweis zur Bearbeitung dieses Kapitels: Die Auseinandersetzung mit den W-Fragen ist recht umfangreich geraten. Um den Argumentationsbogen nicht zu unterbrechen, habe ich den gesamten Stoff in einem Kapitel belassen. Zur Bearbeitung empfehle ich aber eine Zweiteilung: Man kann 6.1 - 6.4 für sich nehmen und anschließend die Frage nach dem " Warum? " (6.5/6.6) stellen.

Aber hinter der Methodenfrage erscheint nun die nach Interessen und nach der Macht, sie durchzusetzen. Eine wirkungsvolle Beteiligung passt eben vielfach nicht ins (ökonomische, politische) Kalkül. Und unterbleibt daher. Oder wird auf die vorgeschriebenen Minima reduziert (vgl. Kap. 7). Und wirkt so wieder auf altbewährte Weise selektiv. Daher muss man auch heute noch eine alte Frage aufwerfen: Cui bono? Wem nützt das? Kurzum: Kommunikationsprozesse sind so gestaltbar, dass alle zu Wort kommen, ihre Interessen einbringen können.
Wenn es denn gewollt ist.

Bewusst auswählen: Informelle Strukturen und Ohnehin-Beteiligte
Jedes Kommunikations- oder Beteiligungsangebot beinhaltet also eine Auswahl: Wer soll angesprochen, in die Kommunikation einbezogen werden? Undifferenzierte, "offene" Angebote ("alle können zur Bürgerversammlung kommen") führen, wie oben erwähnt, aus sich selbst heraus zu (unkontrollierten) Selektivitäten. Auch die Absicht, "alle Beteiligten an einem Tisch zu versammeln" schafft noch keine Klarheit darüber, wer gemeint sein könnte.
Wer also differenziert und gezielt Kommunikation gestalten will, muss sich fragen, auf wen sich seine Absichten beziehen. Und auf welche Weise die Angezielten anzusprechen seien. Dabei bestehen enge Wechselwirkungen zwischen Ziel, Form und Beteiligtenkreis. Neben dem Bemühen um Kompensation sozialer Selektivität und dem um Repräsentativität der Interessen, auf das ich bereits eingegangen bin, ist die gezielte Beteiligung jedoch auch noch in anderer Hinsicht bedeutsam. Zwei weitere Aspekte möchte ich hier ansprechen:

Hinter der Methodenfrage erscheint die nach der Macht.

Wenn es darum geht, Vertreter(innen) für Gruppen oder Organisationen zu finden, die an Kommunikationsprozessen mitwirken sollen, dann stellt sich die Frage: Ist dabei die formelle oder informelle Stellung der Akteure ausschlaggebend? Untersuchungen im Bereich der Quartierserneuerung haben z. B. gezeigt (vgl. Sachs-Pfeiffer 1989), dass die informellen Kommunikationsstrukturen vielfältiger sind als die formell vorgegebenen. Zugleich wird die Vermutung geäußert, dass erfolgreiche Beteiligungsstrategien besonders auf diese informellen Netze eingehen müssen. Eine Beobachtung, die übrigens auch zum Alltagswissen von Organisationsberatern gehört, die in der Regel feststellen, dass die formellen Kommunikationsstrukturen und Funktionsbeschreibungen in Unternehmen etc. überlagert werden von informellen Strukturen, die oft sehr viel wirkungsvoller (im positiven wie negativen Sinne) die Organisationsentwicklung prägen. Praktisch gewendet heißt das: Es müssen jene Personen als zu Beteiligende identifiziert werden, die in den relevanten Netzen (in der Regel sind das die informellen) Schlüsselstellungen haben. Man wird zwar vielfach nicht umhin können, auch die formellen Repräsentanten der Vereine, Verbände, Ämter oder Unternehmen einzubinden, sollte sich aber darauf nicht beschränken, sondern sein Suchfeld offener gestalten
Eng mit dem Problem der Identifizierung handlungsrelevanter Akteure hängt die folgende Frage zusammen: Reicht die Beteiligung der "Ohnehin-Beteiligten"? Manche Kommunikations- und Kooperationsformen (Runde Tische, Foren, Planungswerkstätten) führen vor allem diejenigen zusammen, die sich schon aus anderen Zusammenhängen kennen. Und damit besteht die Gefahr dass die eingeschliffenen Positionen und Konfrontationen gleichfalls mit in die neue Konstellation eingebracht werden. So reproduziert sich an neuem Ort nur, was an anderen Orten (schlechter) Kommunikationsalltag ist.
In diesem Zusammenhang ist die Beobachtung von Bedeutung, dass bei neueren Kommunikationsversuchen - etwa beim Stadtforum Berlin oder in der Arbeit der Internationalen Bauausstellung Emscher Park - die Beteiligtenkreise ganz bewusst "durchmischt" werden. Das heißt: Zu den qua gesetzlicher Stellung oder politischer bzw. wirtschaftlicher Bedeutung "Ohnehin-Beteiligten" werden Vertreter der Fachöffentlichkeiten (auch von außerhalb), Gruppen der städtischen Gesellschaft, die normalerweise nicht in solchen Gremien mitwirken, "Querdenker" (z. B. Künstler, Philosophen, Historiker) und andere geladen - in der Annahme, dass die Erörterungen damit aus der Verfestigung alltäglicher Konfrontationen gelöst werden können.

 

 

Die Personen müssen identifiziert werden, die in den informellen Netzen Schlüsselstellungen inne haben.

Zwischenresümee: Das "Wer?" ist von strategischer Bedeutung
Aus alledem folgt: Zielgruppe und Beteiligtenkreis sind keine feste Größe, sondern offensichtlich eine strategische Variable jeglicher Kommunikation. Der Beantwortung der Frage, wer, wann, auf welche Weise in welche Kommunikationssituationen einzubeziehen sei, kommt für die Gestaltung kommunikativer Prozesse zentrale Bedeutung zu.
Der Bedeutung dieses Aspekts von Kommunikationsstrategien entspricht ein erhebliches Manipulationspotential. Missbrauch ist möglich, Transparenz der Verfahren daher unverzichtbar.


Die Auswahl derer, die an der Kommunikation teilnehmen sollen, ist von zentraler Bedeutung.

Transparenz der Rollen
Das Stichwort Transparenz ist jedoch noch in einer anderen Hinsicht wichtig: Wenn es gelungen ist, die für das in Rede stehende Problem relevanten Beteiligten in der angemessenen Form zusammenzubringen, dann muss auch klar sein, wer da beteiligt ist. Damit ist mehr gemeint als die Vorstellungsrunde zu Beginn der Arbeit. Es geht vor allem auch um die Kompetenzen, Entscheidungsbefugnisse und Interessen, die von den einzelnen Beteiligten eingebracht werden. Sie werden sich nicht in jedem Fall von Anfang an, sozusagen per Selbsterklärung, benennen lassen, müssen aber allen Beteiligten dennoch möglichst frühzeitig sichtbar (gemacht) werden. Im übrigen steckt hier auch, zumindest bei der Frage, welche Interessen und spezifischen fachlichen Perspektiven man in die Arbeit einbringe, ein Moment der Selbstaufklärung. Gerade für Fachleute ist es oft wichtig, ihre Rollen angesichts der zahlreichen anderen Perspektiven auf den gleichen Gegenstand zu relativieren (und sich so ihrer Grenzen bewusst zu werden). Selbstaufklärung ist zumeist auch für das Rollengemenge von Veranstaltern, Einladern, ggf. fachlichen Leitern, Moderatorinnen und Moderatoren notwendig. Allzu oft findet hier ein heilloses Durcheinander statt, wo Rollentrennung zwingendes Gebot wäre3.

(3) Vgl. zu den Rollenanforderungen an die Fachleute Kap. 5.3 und Dietiker (in Selle 1996a Kap. B 7), Stein 1995 und Selle 1996b Kap. 10.

6.2  Was?

Analysiert man das Scheitern von Kommunikationsversuchen, dann wird man oft darauf stoßen, dass die Frage, was denn da eigentlich in Rede stand, für viele der Angesprochenen nicht greifbar war oder in der benannten Form als irrelevant, der Mühen nicht wert erschien. Die Gründe dafür können sehr unterschiedlicher Art sein. Einige Beispiele:

"Das gehört nicht hierher..."
Eine geradezu klassische Geschichte aus der Diskussion um die Gegenstände von Beteiligung ist die von Pinky Mae. Sie verdeutlicht, dass die in Beteiligungsverfahren angebotenen Themen oft nicht im Mittelpunkt, nicht einmal am Rande des Bewohnerinteresses stehen: "Zu Beginn einer Versammlung über Probleme der Sanierung eines Wohnblocks auf der New Yorker West Side erhob sich eine Frau, um ihre Erwartungen hinsichtlich des Gemeindeerneuerungsprogramms zu formulieren. Sie habe keine Arbeit, aber sie brauche Arbeit. Anders hätte sie nichts zu leben. Die Frau sprach weiter, bis jemand sie unterbrechen konnte: 'Pinky Mae sei ruhig; diese Versammlung ist nicht der Ort, um nach Arbeit zu fragen'. Aber auch andere Leute stellten ähnliche Fragen, für die kein Platz im Programm war. Schließlich musste der Vorsitzende die Fremden auffordern, endlich ruhig zu sein, damit die Versammlung mit ihrem eigenen Thema beginnen könne. Als das Gespräch über Schulen, Wohnungen und nähere Wohnumgebung begann, verließen die Neger leise den Raum, jeweils einer oder zwei zugleich. Schließlich waren nur noch Pinky Mae und der Mann in der ersten Reihe, der sie ermahnt hatte, da und dann gingen auch sie, und niemals wieder wurde einer dieser Leute bei irgendeiner Versammlung an irgendeinem Ort gesehen" (Lisa R. Peatty, zit. nach Körber/Siebel 1971, S. 156 f.).

 

Die gleiche Geschichte ließe sich, vielleicht weniger eindringlich, für viele Handlungsfelder der Planung erzählen. Sie macht deutlich, dass die Probleme der Planerinnen und Planer durchaus nicht immer die der Angesprochenen, zur Beteiligung Eingeladenen sind. Die haben eine eigene Rangordnung ihrer Probleme - und aus der ergibt sich auch eine Rangordnung der sinnvollen Aktivitäten, des notwendigen Engagements. Es gibt offensichtlich Situationen, in denen die Vermittlung eines Arbeitsplatzes bzw. einer Lehrstelle weitaus wichtiger sind, als - zum Beispiel - die Einrichtung von Mietergärten. Das heißt: Wer sinnvoll beteiligen will, muss sich solcher Situationen bewusst sein, muss Bezüge zwischen dem Fach-Problem und den Lebenslagen der Menschen herstellen.
Daraus folgt nicht, dass in bestimmten Situationen Beteiligung nicht sinnvoll oder möglich sei. Es gibt Kritiker, die - um bei dem angesprochenen Beispiel zu bleiben -sagen: wer in einem problembehafteten Quartier einen Nachbarschaftsgarten mit den Bewohnern anlegen will, der garniert lediglich die Benachteiligung und wird kaum jemanden zum Mitmachen motivieren können. Das ist richtig, wenn der Garten Selbstzweck ist. Wird die Arbeit an und in ihm aber zum Anlass für Prozesse sozialer Selbst-Organisation so kann der "Rangordnung der Probleme" in einem solchen Quartier Rechnung getragen werden.
Hier verschieben sich dann die Schwerpunkte: Nicht mehr die Fachaufgabe (Mietergarten) sondern die Lebenslage der Menschen steht im Mittelpunkt. Die Fachaufgabe wird, so sie sich eignet, als Anlass für die Gestaltung sozialer Prozesse genommen. Dass solche Prozesse nicht allein von Planungsfachleuten gestaltet werden können, versteht sich. Kooperationen mit Fachleuten sozialer Arbeit aber auch mit ortsansässigen Betrieben (Arbeitsplätze, Qualifizierung) etc. sind zweifellos notwendig.

"Das ist nicht unsere Aufgabe..."
Auch dort, wo Planungsaufgabe und Lebenslagen nicht so weit auseinanderklaffen, wie in dem beschriebenen Beispiel, können sich die Denkweisen von Fachleuten und Bewohnerschaft so weit unterscheiden, dass daraus Desinteresse an Beteiligungsangeboten resultiert.
Da soll etwa ein Spielplatz umgestaltet werden. Die zur Erörterung eingeladenen Eltern verweisen aber darauf, dass nicht der Spielplatz das Problem sei, sondern der Weg dorthin: die Verkehrssituation im Quartier sei unerträglich und besonders gefährlich für ihre Kinder. Wenn dann die Antwort von den Planern kommt: das ist nicht unsere Aufgabe, das fällt in den Aufgabenbereich des Tiefbauamtes, der Stadtplanung, der Polizei o. ä. - dann ist die Frustrationsschwelle der Teilnehmenden schnell überschritten.
Kommunikationsangebote, die verstanden werden als Teilhabe an der Entscheidungsvorbereitung öffentlicher Maßnahmen, geraten leicht in Widerspruch zur Problemwahrnehmung ihrer Adressaten. Denn: Verwaltung und Politik zergliedern komplexe Probleme in Sachbereiche, Zuständigkeiten, Entscheidungsebenen und -verfahren.

 

Die Probleme der Planerinnen und Planer sind durchaus nicht immer die der Angesprochenen.

Die Alltagsfragen der Bürgerinnen und Bürger hingegen liegen quer zu dieser Sichtweise. Aber aus dem Bezug zur eigenen Lebenswelt kommt der Impuls für das Engagement der Bürger. Daraus folgt: Eine Beteiligung, die vor allem darin besteht, den Betroffenen die komplizierten (Nicht-) Zuständigkeiten zu erläutern, wird wirkungslos bleiben. Die aus der Sicht der Planung klar umgrenzten und gewohnten Themen müssen also um jene Aspekte erweitert werden, die aus der Sicht der Betroffenen sehr wohl zur Sache gehören. Das zwingt die Fachleute zur Überprüfung ihrer Problemwahrnehmung, häufig auch zum Überschreiten von Ressortgrenzen, zur Koordination und Kooperation "im eigenen Hause", Nur so kann das demotivierende Argument "das ist nicht unsere Aufgabe" vermieden werden.

"Das können wir nicht entscheiden..."
Problematischer noch als die Kollision mit Ressortgrenzen ist das Auseinanderfallen von Entscheidungsinteresse und Entscheidungskompetenz. Immer wieder führt die Aussage "das können nicht wir entscheiden", "das entzieht sich unserem Einfluss" etc. in Beteiligungsverfahren zu Irritationen. Man ist zusammengekommen, um zum Beispiel über die Erneuerung einer Siedlung zu reden und erfährt, dass wichtige Fragen überhaupt nicht zu Debatte stehen, da sie etwa in der alleinigen Kompetenz des Bundes liegen. Andere Aspekte des Themas sind anscheinend durch Sachzwänge bereits unverrückbar und wieder andere durch Vorabentscheidungen anderer Gremien bereits im wesentlichen festgelegt... Worüber also noch sinnvoll reden?
Auch der Hinweis, dass über eine Planung gesprochen werde, die lediglich einen unverbindlichen Rahmen für spätere - mögliche - Aktivitäten Dritter (Hauseigentümer, Investoren) darstelle, vermag den Glauben an den Sinn solcher Beteiligungsangebote zu erschüttern.
Nicht zuletzt wirkt auch die Erfahrung demotivierend, dass zwischen gemeinsamer Erörterung und der späteren Entscheidung ein langer Weg liegt, auf dem mutmaßlich viel von dem jetzt und hier Besprochenen verloren geht. Warum sich also beteiligen?
Manche dieser Probleme lassen sich lösen - indem zum Beispiel Kommunikationsformen gefunden werden, die neben den öffentliche Planungsinstitutionen etwa auch Hauseigentümer, Energieversorgungsunternehmen und Investoren mit in die Erörterungen einbeziehen.
Handelt es sich um sehr lange Entscheidungsspielräume, ist zu prüfen, ob sie sich in Einzelschritte zergliedern lassen, ob kurzfristig zumindest Teilprojekte angegangen werden können, die die Wirkungen der gemeinsamen Erörterungen sichtbar werden lassen.
In anderen Fällen hilft nur Offenheit: die Grenzen des Beteiligungsangebotes müssen von Anfang an offengelegt werden, um so zumindest spätere Frustrationen zu vermeiden.
Und gelegentlich wird man auch den Zeitpunkt des Beteiligungsangebotes überdenken und erst einmal die "Hausaufgaben" machen, also Kooperationsvoraussetzungen und Rahmenbedingungen präziser klären müssen.

Alltagsfragen liegen quer zu den Sichtweisen der Fachleute.

"Die sind doch gar nicht an Beteiligung interessiert..."
Planerinnen und Planer erleben also, dass ihre Kommunikationsangebote manche Menschen nicht zur Teilnahme motivieren. Und daraus entsteht nicht selten das Vorurteil, diese Menschen seien "doch gar nicht an Beteiligung interessiert". Das ist eine gänzlich falsche Folgerung: Diese Menschen sind nicht an dem Thema interessiert oder an der Form, in der es präsentiert oder in der ihnen Beteiligung angeboten wurde. Aber mitwirken an der Gestaltung ihrer Lebensumstände würden sie schon - wenn man ihnen dazu eine Möglichkeit gäbe. Tatsächlich aber haben viele Kommunikationsangebote in Planungsprozessen in diesem Sinne wenig zu bieten. Erst wenn das in Rede stehende Thema Bezug zu den Alltagsproblemen hat, wenn es der individuell wahrgenommenen "Rangordnung der Probleme" entspricht und wenn das eigene Engagement auch greifbare Wirkungen erwarten lässt, dann wird das Angebot auf Interesse stoßen (dazu auch Kap. 6.6). Es geht also schlicht um die Frage: Bringt die Teilnahme an Erörterungen über das angekündigte Thema den Angesprochenen mehr Nutzen als Nicht-Beteiligung?

Bringt Beteiligung mehr Nutzen ats Nicht-Beteiligung?


"Die wissen doch nicht, worum es dabei geht..."
Es gibt bei den Fachleuten jeder Profession ein unausrottbares Vorurteil: Die anderen verstehen von der Sache nichts. Dabei sind "die anderen" weit gefasst. Schon Fachleute aus anderen Ressorts "haben kein richtiges Verständnis", "kennen sich nicht aus damit" ... Politiker erst recht nicht: "Die mischen sich zwar in alles rein, durchschauen aber die Zusammenhänge nicht" - gelegentlich klingt das auch schärfer: "Die wissen doch gar nicht, wovon sie reden: Die sollten sich aus der Sacharbeit heraushalten!" Und die Vorstellung, dass Laien, die Bürgerinnen und Bürger etwas "zur Sache" sagen könnten, ist vielen gänzlich unvorstellbar: "Die haben doch nun wirklich keine Ahnung", "Was kann denn da schon bei herauskommen? Die wissen soviel von der Sache wie die Kuh vom Bergsteigen" ... Wenn man überhaupt mit ihnen reden solle, dann müssten "die sich erst qualifizieren" - also die Denkweise der Fachleute erlernen.
Auch hier ließen sich die Zitate mehren. Auch hier stecken hinter den Einschätzungen und Vor-Urteilen Missverständnisse, die auf Klärungsbedarf verweisen. Dabei ist es in diesem Fall ganz einfach: Es gibt nicht die Sache und auch nicht das Wissen.

Es gibt nicht die Sache und auch nicht das Wissen.

Zur "Sache": Die Aufgabe, um die es geht, erscheint aus unterschiedlichen Perspektiven verschieden. Nehmen wir ein Beispiel: Die Emissionen eines Chemiewerkes sind für die Betreiber z. B. eine Frage von Kosten und Produktionsabläufen, für die Fachleute der Verwaltung eine Frage von Zuständigkeiten, Messverfahren, Grenzwerten, Kontrollmöglichkeiten und für die Anrainer eine Frage der Lebensqualität, die sich in so unterschiedlichen Aspekten wie Freiheit von Angst, Wert des eigenen Hauses oder Nutzung des Gemüses im Garten ausdrücken kann. Weil dies immer so ist, weil von verschiedenen "Orten" aus betrachtet ein Gegenstand (eine Aufgabe, ein Problem) immer verschieden aussieht ist ja die "Erörterung" so wichtig. Erst die verschiedenen Sichtweisen gemeinsam machen "die Sache" angemessen sichtbar (zu den rechtlichen Konsequenzen: Anhang 1)
Zum "Wissen": Es gibt nicht ein (Fach-) Wissen, sondern sehr verschiedene Arten von Wissen. Man kann zum Beispiel das Wissen über Ziele und Werte (was soll sein?) von dem über Sachverhalte und Fakten (was ist der Fall?) unterscheiden. Diese "Wissens-Arten" werden dann etwa ergänzt durch erklärendes (wie sind die Zusammenhänge?) und instrumentelles (auf welche Weise könnte ich handeln?) Wissen. Diese Unterscheidung, die einer Darstellung von Reinhard Sellnow folgt (Abb. 6-2), macht unmittelbar deutlich, dass die Laien und die Fachleute jeweils verschiedenes Wissen beisteuern können: Während die Experten in besonderer Weise über erklärendes und instrumentelles Wissen verfügen sollten, hält es sich beim Faktenwissen schon die Waage, denn - wie wir oben am Beispiel sahen - alle bringen verschiedene Sichtweisen von den Fakten mit ein. Und bei der Frage nach dem, was sein soll, bei der Auseinandersetzung über Ziele, Werte, Ethik sind natürlich die Laien kompetent und gefordert zugleich.
Das heißt auch, dass die Beiträge der verschiedenen Beteiligten zu den verschiedenen Phasen eines Planungsprozesses unterschiedlich sind: Werte und das Wissen über die aktuelle Situation sind gefragt, wenn es um Ziele, Prioritäten und Aufgabenbestimmungen geht erklärendes und instrumentelles Wissen gewinnt für die Entwicklung von Plänen und konkreten Maßnahmen an Bedeutung.

Abbildung 6-2 Verhältnis von Laien- und d Expertenwissen (frei nach Reinhard Sellnow)4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(4) Dankenswerterweise hat mir Reinhard Sellnow eine Folie zur Verfügung gestellt, die ich in einem seiner Vorträge sah. Sie trägt den Titel "Zum Verhältnis von Laien- und Expertenwissen bei der Erarbeitung von Verkehrsleitbildem und Maßnahmenkonzepten" und ist meines Wissens bislang nicht veröffentlicht. Ich habe mich in meiner Darstellung - bis auf einige textliche Modifikationen - an dieser Vorlage orientiert.

    


6.3  Wie?

Lange Jahre war das "Wie" von Kommunikationsprozessen kein Thema. Es gab einige, zum Teil durch Gesetz definierte Formerfordernisse (Öffentliche Bekanntmachungen, Planauslegung, öffentliche Erörterung) denen wurde Genüge getan.
Während für andere Planungsaufgaben wie selbstverständlich die Frage nach Zielen und den zu ihrer Erreichung sinnvollen Mitteln gestellt wurde, fehlte eine ähnliche Betrachtungsweise für die Bewältigung der Kommunikationsaufgaben. Das war möglicherweise dadurch zu erklärenren, dass man sich gar keine Gedanken über die Ziele der Beteiligung machte. Ganz sicher aber lag es auch an der schlichten Unkenntnis der möglichen "Mittel": Wie anders hätte man denn Planungskommunikation gestalten können oder sollen?
Solche Zeiten sind vorbei. Heute hat sich herumgesprochen, dass das Formenspektrum reichhaltiger ist, als früher angenommen. Nun wird das "Wie" zum Thema: welche Mittel sind zur Erreichung welcher Kommunikationsziele sinnvoll? Was muss bei der Anwendung einzelner Kommunikationsformen beachtet werden? Welche Fehler gilt es zu vermeiden? Wie also sind Kommunikationsprozesse zu gestalten?
Es herrscht ganz offensichtlich Klärungsbedarf. Auf einige Aspekte dieser "Formenfrage" sei hier kurz eingegangen.

Vielfalt
In der "kurzen Geschichte der Beteiligung" (Kap. 3) wurden die "Schichten" des Beteiligungsverständnisses dargestellt: Zur Angebotsbeteiligung, in der die gesetzlich vorgeschriebenen Formen dominierten, kam die aktivierende Beteiligung: Zielgruppen werden nun direkt angesprochen, Beratungsstellen vor Ort eingerichtet etc.
Das Formenspektrum wurde in den 80er Jahren um kooperative Elemente ergänzt: gemeinsame Ideenfindung in Planungsworkshops, konsensorientierte Konfliktlösung in Mediationsverfahren, gemeinsame Projektrealisierung in lokalen Partnerschaften sind hier nur einige Stichworte, die diese Weiterentwicklung kennzeichnen.

Es gibt kaum eine Situation, für die nicht bereits eine kommunikative Gestaltungsmöglichkeit gefunden worden ist.

Das in der Praxis erprobte Spektrum von Kommunikationsformen ist also sehr breit. Es gibt heute kaum eine Planungs-Situation, für die nicht bereits eine sinnvolle kommunikative Gestaltungsmöglichkeit gefunden worden ist (die folgenden Autorenangaben beziehen sich wieder auf die Beispielsammlung in Selle 1996a Abschnitt C).

  • von der Erörterung detaillierter Grundrisslösungen (vgl. u. a. Simonsen) bis zum Diskurs über regionale Perspektiven (vgl. u. a. Krüger);

  • von der Kommunikation in zeitlich eng begrenzten Prozessabschnitten (vgl. u. a Skok, Stachowitz) bis zur partizipativen Gestaltung langjähriger Prozesse (vgl. u. a. Meyrat-Schlee, Schwarze-Rodrian);

  • von informellen Aushandlungen (vgl. Boll, Ziegler, Hufnagel und Neumeyer) bis zu Gestaltung gesetzlich definierter Beteiligungsverfahren (vgl. Hesse, Kotzke);

  • von der Überwindung einer Planungs-Blockade (vgl. Stein) bis zur gemeinsamen Konzeptfindung (vgl. Wachten, Dienes und Leichtle);

  • von der Arbeit mit besonders benachteiligten Gruppen (vgl. Breckner, Kiehle) bis zur Kooperation mit Investoren und Behörden (vgl. u.a. Beierlorzer, Blase, Hiorth).

Diesem reichhaltigen Fundus steht aber in der Praxis oft noch ein hohes Maß an Nicht-Wissen gegenüber. Andernorts gewonnene Erfahrungen werden zu selten zur Kenntnis genommen und für die eigene Praxis nutzbar gemacht. Erschließen und Übertragen von Erfahrungen bleibt also eine Daueraufgabe.

Abbildung 6-3: Bausteine der Kommunikation (vgl. Bischoff/Selle/Sinning 1996)

Der Teufel im Detail
Ebenfalls als ständige Aufgabe anzusehen ist die Auseinandersetzung mit den Details der Kommunikationsprozesse. Hier liegen viele Ursachen für Fehler verborgen, die ganze Beteiligungskonzepte scheitern lassen können. Einige Beispiele in Frageform:

  • Erreicht das Angebot zur Kommunikation überhaupt die Adressaten?
  • Sind die relevanten Akteure erfasst werden sie angemessen angesprochen?
  • Wird der Vorbereitung und Nachbereitung einzelner Termine ausreichend Aufmerksamkeit gewidmet?
  • Wird das Thema in einer Sprache dargestellt und erörtert, die über engere Fachwelten hinaus verständlich ist?
  • Ist eine ausreichende Kontinuität der Bearbeitung im Dialog gewährleistet?

  • Sind die Kommunikations-Aktivitäten in eine Gesamtstrategie eingebettet?

Die Fragen lassen sich mehren. Sie alle verweisen darauf, dass Kommunikation ständiger Beobachtung und Evaluation bedarf (vgl. dazu unter anderem Linder/Vatter in Selle 1996a Kap. B 6) - die wiederum (und da schließt sich der argumentative Kreis) nur möglich ist, wenn die mit den Kommunikationsangeboten verfolgten Ziele transparent sind.

Kommunikation bedarf ständiger, kritischer Beobachtung
  

Das Einmaleins
Erfahrungen und Empfehlungen zum "Wie" von Komrnunikationsprozessen haben einige gemeinsame Nenner. Die sind im Grundsatz ganz einfach, so dass mit Recht vom "kleinen Einmaleins" gesprochen worden ist. Zu diesem kleinen Einmaleins gehören vor allem folgende Regeln:
  • Die in die Diskussion eingebrachten Planungen, Konzepte etc. dürfen nicht "fertig" sein - idealerweise sollte nur ein Rahmen vorgegeben sein, der dann ausgefüllt wird.

  • Entscheidungsspielräume und Handlungsmöglichkeiten (für alle Beteiligten) müssen klar definiert sein.

  • Vollständiger Informationstransfer (in beide Richtungen) und die verständliche Aufbereitung von Fakten, Meinungen, Forderungen (auch in beide Richtungen!) sind unverzichtbar (vgl. hierzu Kapitel 7).

Hinter diesen und anderen technisch klingenden Hinweisen steckt eine Schlüsselfrage der Kommunikation in Planungsprozessen: Wie steht es um die Offenheit?

Offenheit
Das Planungsverfahren muss offen sein für Lern-, Aushandlungs- und Entscheidungsprozesse - lautet die Forderung. Das kennzeichnet weniger ein anzustrebendes Ziel als vielmehr eine zentrale Voraussetzung für sinnvolle Kommunikation: Nur wenn das Planungsergebnis nicht von vornherein fest steht, wenn einzelne Planungsschritte also mehrfach durchlaufen und inhaltlich verändert werden, können Anregungen überhaupt verarbeitet werden, ist die Kommunikation aus der Perspektive der an ihr Teilnehmenden überhaupt sinnvoll.
Offenheit stellt allerdings nicht nur besondere Anforderungen an die (iterative) Gestaltung der Prozesse. Auch die Fachleute müssen ihre Rolle In offenen Prozessen neu finden. Sie leiten nicht an, sondern wirken mit.

Nur wenn das Planungsergebnis nicht schon fest steht, ist Kommunikation sinnvoll.
  


6.4 Wie weit?

Mit der Diskussion um offene Planungsprozesse wird ein Aspekt berührt, der früher eine Kardinalfrage der Beteiligung war: Wie weit kann und soll sie reichen? Heute scheint diese Frage an Brisanz verloren zu haben. Aber bedeutet dies, dass die derzeit beachteten kooperativen Konzepte die traditionellen Konfrontationen um Planungsmacht zu entschärfen vermögen?

Die Leiter
Ansprüche, die für die Diskussion um Beteiligung in den 70er Jahren kennzeichnend waren, hat Sherry R. Arnstein (1969) mit der berühmten "ladder of citizen participation" formuliert. Ich habe diese "Leiter" hier inhaltlich und formal ein wenig modifiziert, ohne an der grundsätzlichen Abfolge etwas zu verändern (vgl. Abb. 6-4):

  • Als "Nichtbeteiligung" gelten: Desinformation, Befrieden und andere Formen einer Kommunikation, die vor allem Manipulation ist.
  • Als "Spielwiese" hat Arnstein die folgenden drei Stufen etwas verächtlich bezeichnet. Hier geht es um Information, Erörterung und gemeinsame Beratung, ohne dass die Bürgerinnen und Bürger einen formellen Einfluss auf die Entscheidung haben.

  • Erst auf der nächsten Stufen wird das traditionelle " Herrschaftsgefälle" zwischen Planern und Betroffenen wesentlich verändert: Mit der Kooperation werden partnerschaftliche Lösungsfindungen versucht und die letzten zwei Stufen beinhalten echte Umverteilung von Planungsmacht - bis hin zur "citizen control".

Alle diese Stufen sind im Planungsalltag auszumachen: Desinformation als Kommunikationsstrategie ist leider nicht aus der Mode gekommen. Für den Alltag wichtig, und keinesfalls gering zu schätzen, sind Information, Erörterung und gemeinsame Beratung - wenn sie denn sinnvoll (verständlich, umfassend, frühzeitig) betrieben werden. Selbst weitreichende Kooperationen finden sich in der Praxis: Wer sich heute die Politik zur Erneuerung benachteiligter Quartiere in europäischen Städten ansieht (vgl. Froessler u.a. 1994, Froessler 1994), wird vergleichbare Forderungen sogar als Bestandteile von Regierungsprogrammen vorfinden. Allerdings mit einem etwas anderen Akzent: das "Empowerment" soll die Betroffenen dazu befähigen, sich selbst zu helfen. Im Kontext von Deregulierung und Abbau staatlicher (Sozial-) Leistungen besteht so allerdings die Gefahr der "selbstverwalteten Benachteiligung". Das zeigt: Auf jeder Stufe von Beteiligung und Kooperation ist mit Ambivalenzen zu rechnen. Die Qualität des jeweils erreichten Niveaus kann erst im Kontext der Gesamtsituation angemessen bewertet werden.

Abbildung 6-4: Stufen der Partizipation (frei nach Arnstein 1969)

Gegeneinander oder Miteinander?
Die traditionelle Diskussion hatte ein klares Bild als Grundlage: hier die öffentliche Verwaltung, die über Planungsmacht verfügt und dort diejenigen, die lediglich Planungsbetroffene sind und die mehr Einfluss auf die sie betreffenden Entscheidungen verlangen. Dieses einfache, vom Gegeneinander geprägte Bild, hat sich in den Diskussionen der letzten Jahre gleich auf dreifache Weise geändert (vgl. auch Kap. 4):
Erstens wurde deutlich, dass die Entwicklung von Quartier, Stadt und Landschaft von vielen geprägt wird: Eigentümer, Investoren, Unternehmen, eine Vielzahl von Behörden und sehr unterschiedliche Gruppen von Bürgerinnen und Bürgern wirken jeweils auf ihre Weise an der räumlichen Entwicklung mit. Öffentliche Planung verfügt nur in wenigen (Ausnahme-) Situationen über jene Gestaltungsmacht, die man ihr in den traditionellen Bildern zuwies. In der Mehrzahl der Fälle ist sie selbst nur Mitwirkende und auf die Kooperation der anderen Akteure angewiesen, Das wird in vielen Praxisbeispielen deutlich: sei es bei der Entwicklung neuer Siedlungen, bei der Landschaftsplanung, im Naturschutz oder bei verschiedenen Aufgaben der Quartiers- und Stadtentwicklung etc.
Zweitens beginnt sich die Auffassung durchzusetzen, dass Konfrontationen weniger Nutzen zu stiften vermögen als auf Konsens basierende bzw. kooperative Lösungen (vgl. Kap. 5 und Selle 1996b) Das Spektrum der praktischen Umsetzungen dieser Auffassung reicht von den Mediationsverfahren bei umweltpolitischen Konflikten bis zu vielen konkrete' Projekten und Aufgaben im planerischen Alltag.
Drittens wird in vielen gesellschaftlichen Feldern deutlich, dass Staat und Kommunen allein zur Bewältigung der bisher von ihnen übernommenen Aufgaben nicht (mehr) in der Lage sind. Das hat unter anderem finanzielle Gründe: Mit den Bemühungen um die Konsolidierung öffentlicher Haushalte verbunden sind zum Teil erhebliche Mittelreduzierungen für "klassische" öffentliche Aufgaben - etwa die Pflege von Grünflächen. Das führt dazu, dass die Gemeinden bemüht sind, bei neuen Baugebieten den Anteil öffentlichen (und damit von der öffentlichen Hand zu finanzierenden) Grüns möglichst gering zu halten. Um diesen Rückzug der Kommunen zu kompensieren, müssen dann Wohnungsunternehmen oder die Bewohnerinnen und Bewohner selbst (indem sie Siedlervereine zur Pflege der Flächen gründen) aktiv werden. Es hat dies aber auch steuerungstheoretische Gründe: Viele Fragen lassen sich nicht zentral regeln, sondern bedürfen - innerhalb eines allgemeinen Rahmens - der "lokalen Maßarbeit".
Aus alledem folgt, dass die Diskussion um institutionelle Umverteilungen von Planungsmacht deutlich in den Hintergrund getreten ist und statt dessen nach Möglichkeiten zur kooperativen Problemlösung anhand konkreter Projekte bzw. Aufgaben gefragt wird. Das aber soll nicht heißen , dass die Frage, wie weit denn der Einfluss der Beteiligten reicht, überflüssig geworden sei. Sie ist vielmehr weiter zu stellen - aus zwei Gründen: Einerseits ist die Frage, ob etwa kooperative Prozesse "fair" gestaltet wurden, wesentlich davon abhängig, ob die Beteiligten auch ähnliche Chancen hatten, ihre Vorstellungen einzubringen bzw. durchzusetzen. Zum anderen ist für Beteiligung generell entscheidend, wie weit der Einfluss die Mitgestaltungsmöglichkeit reichen muss, damit sich überhaupt Beteiligung regt...

Wie weit müssen Möglichkeiten zur Mitgestaltung reichen, damit sich Beteiligung regt?

Es geht um die Substanz
Alle diese Vor-Urteile und Probleme verweisen auf einen zentralen Aspekt: Es muss um etwas gehen - wenn man sich auf Kommunikationen einlässt. Es muss etwas zu handeln, zu entscheiden geben. Diese Fragen werden mehr oder minder bewusst von allen, die man in die Kommunikation einbinden will, gestellt: Was nützt es, wenn ich mich da engagiere? An was habe ich teil? An einer Diskussionsveranstaltung? Oder gibt es auch etwas zu klären, zu entscheiden? Zieht jemand Folgerungen daraus? Erhalte ich, erhalten wir Gestaltungsmöglichkeiten bei Fragen die uns wichtig sind? Verändert sich etwas, wenn ich mich engagiere?
Kommunikationsangebote dürfen also keine Leerformel, kein Selbstzweck sein - sonst laufen sie sich schnell tot. Und der Nutzen des Engagements muss - in nicht zu ferner Zukunft - sichtbar sein. Sonst erlahmt das Interesse.
Substanz und Verlauf von Kommunikationen hängen also eng miteinander zusammen. Noch ein Beispiel: Besteht die einzige Handlungsmöglichkeiten im Beschweren, im Einspruch-Erheben, dann erzeugt Beteiligung eben dies, wie viele Bürgerversammlungen, in denen Pläne vorgestellt werden, verdeutlichen.
 

6.5 Warum? 

Funktionen der Beteiligung aus der Perspektive von Planung und Politik

Kommunikation in Planungsprozessen wird nur dann und so lange von Bedeutung sein, wie sie von Bedeutung ist. Diese etwas eigenartig klingende Formulierung soll darauf aufmerksam machen, dass Beteiligungsrechte und veränderte Kommunikationsformen zumeist dann eingeführt wurden, wenn und soweit äußere Bedingungen dies nahelegten (vgl. Kapitel 3 und 4). Das gerät denen gelegentlich aus dem Blick, für die Kommunikation in Planungsprozessen eher ein dekoratives Element, ein Sahnehäubchen auf dem trockenen Planungskuchen ist. Tatsächlich aber gab und gibt es jeweils gute Gründe für die Veränderungen im Kommunikationsverständnis. Mit der Abbildung 6-5 habe ich versucht, diese verschiedenen Funktionen zu ordnen und möchte sie im Folgenden kurz erläutern.

Rechts-Gründe
Beteiligungsangebote wurden in die Gesetze aufgenommen, weil so private Rechte geschützt und relevante Belange ermittelt werden sollten:

Verfahrensrechtsschutz: Da mit öffentlichen Plänen und Satzungen, sind sie erst einmal beschlossen, bereits Fakten gesetzt werden, kam ein Rechtschutz, der erst zu diesem Zeitpunkt Klagemöglichkeiten bot, zu spät. Aus diesem Grunde musste den Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt werden, vor Rechtskraft des Planes die eigenen Rechte zu wahren Das gilt um so mehr, wenn den Gemeinden erweiterte Planungsbefugnisse und zum Beispiel bodenrechtliche Eingriffsmöglichkeiten zugebilligt werden. In der Bundestagsdebatte um entsprechende Änderungen der Planungsgesetzgebung forderte der damalige Bundesbauminister Ravens unter anderem: "Wenn aber die gemeindliche Planungskompetenz... erweitert wird, muss es als Gegengewicht eine verstärkte Einschaltung des Bürgers und der Öffentlichkeit zur Kontrolle geben" (zitiert nach dem Protokoll der BT-Sitzung v. 27. 9. 1974, S. 8037).

Abwägung: Jegliche planerische Festsetzung bedarf der vorherigen Abwägung. Auch die Belange der Betroffenen sind Teil der betroffenen Belange. Es ist schwer vorstellbar, wie die Verwaltung sie in die Abwägung einbringen könnte, wenn sie die "primären Wissensträger" nicht selbst zu Wort kommen ließ. Die Verwaltung muss also informieren und fragen. Würde die Verwaltung nicht in diesen Kommunikationsprozess mit Betroffenen eintreten, obwohl sie die Möglichkeit dazu hat, wäre der Vorgang der Abwägung fehlerhaft - mithin ein Abwägungsdefizit und damit die Rechtsunwirksamkeit des Plans gegeben: "Ein Plan, der keine hinreichende Berücksichtigung der Belange der Bürger erkennen lässt, leidet an einem Abwägungsfehler, der letztlich sogar die Nichtigkeit des Planes nach sich ziehen kann" (Starnick in: Walther/Zellmer 1988, S. III).

Vom Nutzen für die Planung
Die zuletzt genannte rechtliche Funktion von Beteiligung verweist zugleich auf die erste planungstechnische:

  1. Beteiligung schafft Informationen. Die Planenden erfahren mehr über das Gebiet - vor allem aber etwas über Einstellungen und Verhaltensmöglichkeiten der in ihm lebenden Menschen. Das ist schon deswegen bedeutsam, weil den Fachleuten ihr Planungsgebiet nur flüchtig bekannt ist: in der Regel kennen sie es nicht aus eigener Nutzung. Zudem sind für sie aus fachlicher Sicht nur bestimmte Ausschnitte der Realität interessant. In ihrer Wahrnehmung konzentrieren sie sich auf diese und blenden dabei deren Zusammenhang aus. Erst das Zusammenführen verschiedener Sichtweisen - auch die Bewohnerinnen und Bewohner bringen je unterschiedliche Perspektiven ein - vermittelt ein hinreichend komplexes Verständnis der Dinge. Ein solches Zusammenführen der Betrachtungsweisen ist selbstverständlich dann ganz besonders wichtig, wenn die Probleme kooperativ angegangen werden sollen. Daher steht am Anfang jedes gemeinschaftlichen Handlungsansatzes die Verständigung über das Problem, das kooperativ gelöst werden soll.

 

 

Es gab und gibt immer gute Gründe für Veränderungen des Kommunikationsverständnisses

  1. Frühwarnsystem: Früher wurde mit eher kritischem Unterton darauf verwiesen, dass Beteiligung Frühwarnfunktionen habe. Heute sind die Verwendungsmöglichkeiten der Beteiligung (und mithin deren Ambivalenz bekannt und daher lässt sich nüchtern feststellen: Wer rechtzeitig über Planungsabsichten informiert, wird frühzeitig in Erfahrung bringen, ob mit Widerständen zu rechnen ist. So lassen sich die Pläne noch ver- hältnismäßig unaufwendig ändern oder Möglichkeiten zur Akzeptanzförderung (z. B. durch ausführlichere Begründung) bzw. zur Minderung des sich abzeichnenden Protests prüfen. Noch sinnvoller wäre es natürlich, die Planungsabsichten selbst kooperativ zu entwickeln. Dann bedürfte es des Resonanztests nicht.

  2. Konfliktvermeidung: Vielfach wird mehr oder minder unverblümt darauf hingewiesen, dass man sich mit Beteiligung Ärger erspare: "Wenn man den Betroffenen mehr Informations- und Beratungsmöglichkeiten, mehr Mitberatungs- und Mitbestimmungsrechte [ ... ] gewährleistet, warum sollen diese gleich auf die Straße gehen?" - dies die Meinung eines Politikers in den späten 70er fahren (zitiert nach Evers 1982, S. 36). In den späten 90er Jahren gehen die Bürgerinnen und Bürger bei missliebigen Planungen eher auf den Rechtsweg als auf die Straße. Damit geraten solche Vorhaben auf den langen Instanzenweg gerichtlicher Wider- und Einspruchsverfahren. Das wiederum führt zu nachhaltigen Verzögerungen der Planungsprozesse und zu Entscheidungen, die vielfach Konsensspielräume nicht ausschöpfen, sondern lediglich einer Seite Recht geben. Wer solche Blockaden und Verengungen vermeiden will, der wird frühzeitig alle Beteiligten zusammenbringen, miteinander reden, Verhandlungen in Gang setzen und wenn denn der Konflikt unvermeidlich ist, den Versuch unternehmen, "um den Konsens zu streiten "(vgl. Gassner u.a. 1992).

  3. Beschleunigte Abstimmung: Traditionelle Verfahren der Stadtplanung erweisen sich angesichts des Tempos gesellschaftlicher und räumlicher Entwicklungen als zu träge. Die Zeit, die zwischen Aufstellungsbeschluss und Rechtskraft eines Planes vergeht, ist oft erheblich länger als der Atem der Nutzungsinteressierten und weiterer Beteiligter. Ein wesentlicher Grund dafür liegt in der linearen Gestaltung traditioneller Verfahren. Dieses "Korridorprinzip" führt nicht nur zu schleppenden Prozeduren, sondern zum "Einbahnverkehr in Richtung auf die federführende Planungsinstanz (v. Einem/Fassbinder 1992, S. 116). Das führe zur Formulierung maximalistischer Positionen und unterbinde die Möglichkeit, sich Dialog aufeinander zuzubewegen. Aus Überlegungen dieser Art entstanden Versuche, alle Planungsbeteiligten frühzeitig zusammenzuführen, zum Beispiel in Planungsworkshops, Foren etc. Mit ihnen sollen die Abstimmungen beschleunigt und gemeinsame Lernprozesse ermöglicht werden.

  4. Aktivieren, Mobilisieren: Wer Bürgerinnen und Bürger - ob Hausbesitzer oder Mieter, Landwirte oder Gewerbetreibende - zu eigenem Handeln anregen will, kommt ohne umfassende Information, Beratung und Aushandlungen nicht aus. Bei komplexen Aufgaben (wie der Entwicklung städtischer Quartiere) werden in der Praxis mehrere Vermittlungsformen parallel eingesetzt: Stadtteilbüros, laufende Öffentlichkeitsarbeit, Quartiersforen und zahlreiche informelle Abstimmungsrunden gehören zum Standardrepertoire.
    Neu hinzugekommen zu diesem Repertoire sind seit den 80er Jahren regelrechte Kampagnen, die die Stadtbevölkerung für bestimmte Anliegen, zumeist umweltpolitischer Art, sensibilisieren und mobilisieren sollen: Mülltrennung, Verkehrsmittelwahl, Klimaschutz... Auch hier ist offensichtlich: Ohne intensive Verständigungsarbeit werden Einstellungs- und Verhaltensänderungen nicht zu bewirken sein.

  5. Identifikation: Schon in den 70er Jahren ist darauf verwiesen worden, dass eine sinnvolle Beteiligung zur Identifikation der Beteiligten mit dem Produkt der gemeinsamen Arbeit führe (Joerges 1972). Dem ist nichts hinzuzufügen außer dem Hinweis, dass dieser Effekt auch manipulativ eingesetzt werden kann (vgl. Ipsen 1987).

 

Abbildung 6-5: Funktionen der Planungskommunikation

Insgesamt betrachtet...
... kann Kommunikation also die Vorbereitung und Umsetzung von Maßnahmen verbessern. Das wurde schon früher so gesehen: "Als Ziele der Partizipation werden am häufigsten die leichtere Implementation getroffener Entscheidungen und bessere Planergebnisse genannt" (Feick 1972, S. 63). Beteiligung führt "zu einer Effektivitätssteigerung, ... (sie) ist nicht nur ein Beispiel für Bürgernähe, sondern auch ökonomisch vernünftig" (Evers u. a. 1982 S. 38) Auch heute lässt sich die Frage "Warum Beteiligung?" aus dieser Perspektive klar beantworten: So wird, wenn denn der Kommunikationsprozess sinnvoll gestaltet ist und erfolgreich verläuft,
  • die Planung inhaltlich verbessert,
  • lokales Potential genutzt,
  • die Abstimmung beschleunigt,
  • die Umsetzung erleichtert,

  • die Zufriedenheit mit der Maßnahme erhöht.

Schwierige Lernprozesse
Verschiedentlich ist schon darauf hingewiesen worden, dass Beteiligung ein ambivalentes, nur im jeweiligen Verwendungszusammenhang zu beurteilendes Instrument ist. Das wird besonders deutlich, wenn nicht nur Planung und Umsetzung, sondern auch die Beteiligten selbst "verbessert" werden sollen. So erhofften sich Planer (in einer Umfrage zu Anfang der 70er Jahre) eine "'Erziehungsmöglichkeit der Betroffenen' verstanden als 'kollektiven Lernprozess, mit dem Ziel, Verhalten im politischen Raum einzuüben'." (Feick 1972, S. 61ff.) Angesichts solcher Erwartungen stellt sich allerdings die Frage, was auf welche Weise zu lernen sei und wem das nützen soll. Vergleichbare Fragen stellen sich, wenn man etwa Berichte von den möglichen Wirkungen einzelner Kommunikationsstrategien liest. So wird von den" Planungszellen", einer speziellen Form der Bürgerbeteiligung, unter anderem berichtet, dass sie "beim Bürger erkennbar zu Identifikationsprozessen" führe: "Der Bürger identifiziert sich einmal mit der Planungsmaßnahme. [...] Auffällig ist zweitens, dass sich die Bürger nachhaltig mit dem Verfahren identifizieren, mit Hilfe dessen sie an der Planung beteiligt worden sind. [ ... ] So kommt es denn auch drittens zu einer neuen Identifikation [ ... ] mit Allgemeinheit, Staat, Regierung und Verwaltung [ ... )" (Dienel u. a. 1984, S. 175).


Beteiligung führt zu einer Effektivitätssteigerung.

Kann so für jeden Planungsinhalt "Systemvertrauen" (Dienel) erzeugt, gar "die Identifikation des Befehlsempfängers mit dem Befehl" (Wie Ipsen (1987) kritisch vermerkt) herbeigeführt werden? Sicher soll man die Manipulationsmöglichkeiten durch Beteiligung nicht dramatisieren, aber die Gefahr, dass das umfangreiche Partizipationsinstrumentarium, ergänzt durch Strategien der Public Relations etwa zur Akzeptanzförderung bei Großprojekten eingesetzt werden kann, wird bereits in der Praxis deutlich.
Schwierig an dieser Frage ist, dass auch positive Planungsinhalte Lernprozesse bei den Beteiligten angewiesen sind. Am Beispiel des ökologischen Stadtumbaus habe ich bereits darauf verwiesen. Viele Innovationen müssen zunächst "in die Köpfe der Leute", um eine Chance zur Realisierung zu haben. Dabei lassen sich allerdings zwei Denkrichtungen unterscheiden: Die traditionelle sieht das Wissen um die "richtige Innovation" bei einer (fachlichen) Elite angesiedelt, die aber allein zu schwach ist, diese Neuerungen durchzusetzen und sich Entsatz durch Bürger-Initiative erhofft. Die soll das "Richtige" fordern und durchsetzen. Der Entwicklung der .. "richtigen Ideen" bleibt aber zumeist auf innere Zirkel beschränkt, die Öffentlichkeit erfährt erst von den Ergebnissen. Daraus resultiert häufig ein Umkehreffekt: die Innovationsgegner werden mobilisiert. Aus Partizipationsdefiziten entsteht so das Bild von der Beteiligung als Instrument der Reform- oder Innovationsverhinderung.


Es besteht die Gefahr, dass Kommunikation vor allem zur Produktion von Akzeptanz genutzt wird.

Neuere Überlegungen gehen davon aus, dass mit gemeinschaftlichem Engagement durchaus sehr wesentliche Lernprozesse verbunden sein können (vgl. Mauthe 1986 und Mauthe/Selle 1988). Dabei muss allerdings der Eigen-Sinn von Beteiligung akzeptiert werden, das heißt: solche Lernprozesse sind nur in offenen Prozessen möglich. Das ist jedoch nicht mit "Beliebigkeit" gleichzusetzen. Auch in offenen Prozessen lassen sich Wertsetzungen bzw. Qualitätskriterien einbringen und vereinbaren. Entscheidend ist, dass nicht "erzogen" wird, sondern dass eigenständige Lernprozesse bei allen Beteiligten angeregt werden und möglich bleiben.

politische Funktionen
"Das Bedürfnis nach mehr Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürger, nach einem höheren Grad an Selbsthilfe und Selbstverantwortung der Bürger in den sie betreffenden Angelegenheiten ist nicht zuletzt entstanden, weil die Regelungsmechanismen und die Sachentscheidungen der rein repräsentativen Demokratie vielfach als unbefriedigend empfunden worden sind" (Sontheimer 1988, S. 7).
Durch Kommunikation soll solche Unzufriedenheit aufgefangen werden. Zugleich wird in den Bürgeraktivitäten auch ein Beitrag zur Lösung schwieriger Fragen lokaler Politik und zur Weiterentwicklung der Demokratie gesehen. Das verdeutlichen die folgenden drei Funktionen:

  1. Legitimation: Bürgerinitiativen rütteln in gewisser Weise an der Legitimation politischer Herrschaft. Sie verzichten darauf, sich der gewohnten und gesetzlich vorgesehenen Wege der politischen Willensbildung zu bedienen. Zugleich werden die Grenzen der "Parteiendemokratie" dadurch sichtbar, dass "etwa ebenso viel Bürger in Initiativen tätig (sind), wie es in allen Parteien Mitglieder gibt", wie für die 70er Jahre festgestellt wurde (Guggenberg/Kempf 1978, S. 11f). Um solchen Herausforderungen zu begegnen wurde bereits damals gefolgert, dass vor allem bei konkreten Anlässen auf lokaler Ebene mehr Beteiligung auch mehr Legitimation bedeute: "Es ist selbstverständlich, dass die Entscheidung über den Bauleitplan ausschließlich Sache des Gemeinderates ist. Diese Entscheidung gewinnt jedoch an Qualität und Legitimation, wenn ihr ein Planungsprozess vorausging, in dem die Wünsche und Erwartungen, die Kritik und die sorgen der betroffenen Bürger Beachtung finden" (Conradi 1977).

  2. Konsens: Der "Parteiendemokratie" trauen selbst hohe Repräsentanten des Staates (vgl. von Weizsäcker 1982) wenig konsensstiftende Kraft zu. Hildegard Hamm-Brücher (1992, S. 4) folgert: "die Bürgergesellschaft" sei gefordert, um zur Formulierung "allgemein akzeptierter Spielregeln, Werte und Verhaltenstugenden" beizutragen. Das, was hier für große gesellschaftliche Aufgaben beschrieben wird, hat auch für die Planung Konsequenzen: Sie müsse, so hieß es in der Berichterstattung über eine Tagung zum "Strukturwandel der Raumplanung" (Bauhardt/ Bremm 1994, S. 221f.) zur "Entwicklung sozialer Vernunft" beitragen und das wiederum sei nur möglich auf der Grundlage von Kommunikationsprozessen zwischen allen an der räumlichen Entwicklung beteiligten Akteuren. Tatsächlich zeigt sich, dass in vielen Aufgabenbereichen kommunaler Planung - sei es der Umgang mit Altlasten, sei es die lokale Verkehrspolitik - Konsensfindung außerhalb von Parteien und Parlamenten betrieben wird. Auch die Experimente mit Stadtforen sind Versuche, Stadtentwicklung selbst zum Gegenstand der Kommunikation zwischen allen Akteuren werden zu lassen.

  3. (Mehr) Demokratie: Die Erkenntnis, dass Demokratie im unmittelbaren eigenen Umfeld beginnt, ist nicht neu: "Democracy must begin at home, and its home is the neighborly community" - schrieb der amerikanische Philosoph John Dewey 1927 (The Public and its Problems 1927, zit. nach SIGMA 1996, S. 25). Entsprechend wurden die ersten gesetzlichen Beteiligungsangebote unter dem Motto "Mehr Demokratie" (vgl. Lauritzen 1972) eröffnet (vgl. auch Kap. 3). Demokratie sollte durch Bürger-Initiative weiterentwickelt werden. Aber dabei wollten manche damals nicht stehen bleiben. Ernstgemeinte Beteiligung müsse auch Veränderung von Machtstrukturen beinhalten: Anzustreben sei "eine Verflüssigung der externen und internen Prämissen asymmetrischer Interessensgewichtung zu bewirkt, die der politischen Planung im Kapitalismus [ ... ] anhaftet" (Offe 1972, S. 139f.). Es gehe um die "Etablierung von Gegenmacht-Positionen der Planungsbetroffenen". Bündiger formuliert: "Partizipation bedeutet Umverteilung der Macht, die es den Habenichtsen ermöglicht, in Zukunft bewusst in den gesellschaftlichen Prozess einzugreifen" (Arnstein 1969). Solche weitreichenden Forderungen verloren seit den 70er Jahren ihre Kraft. Übrig blieb die Einsicht dass Partizipation Element und Ausdruck einer funktionierenden Demokratie sein kann:

  • "Wir Sozialdemokraten glauben weder an die Allwissenheit der Verwaltung, noch glauben wir an die soziale Verpflichtung privater Investitionen. Für uns ist Bürgerbeteiligung nicht ... der Anfang eines Rätesystems, sondern Ausdruck lebendiger und wirkungsvoller Demokratie" ,der SPD-Bundestagsabgeordnete Peter Conradi in der Bundestags-Sitzung vom 27.9.74, Sten. Protokoll, S. 8045 f.)

  • Die Tatsache, dass es viele Bürgerinitiativen gibt, kennzeichnet einen demokratischen Reifeprozess in unserem Land" (Sander, zit. nach Schäfer 1982, S.90).

Diese Einsicht hat sich seither nicht verändert. Auch Mitte der 90er Jahre hält selbst der (damalige) Bundespräsident Bürgerbeteiligung nicht nur für sinnvoll, sondern ihre Erweiterung für wünschenswert: "Ich könnte mir mehr Bürgerbeteiligung vorstellen. [ ... ) Wir erleben Tag für Tag, dass die Bürger sehr aktiv werden, wenn es um ihre unmittelbaren Interessen geht und die Vermutung ist falsch, dass es diese Bereitschaft nur beim Anti, nur beim Verhindern gibt" (Bundespräsident Herzog auf der 28. Hauptversammlung des Deutschen Städtetages, zit. nach Süddeutsche Zeitung vom 1. Juni 1995 S. 10).

  1. Selbstverantwortung und Entlastung: Der Bundespräsident hat recht. Denn allen Unkenrufen zum Trotz dauert bürgerschaftliches Engagement an - wenn es sich auch in der Form, in der es zutage tritt, ständig verändern mag (vgl. hierzu z. B. SIGMA 1996). Wenn in den 90er Jahren jedoch von "Bürgerengagement" die Rede ist, dann meint das nicht mehr nur Mitwirken bei Entscheidungen von Verwaltung und Politik sondern auch "Eigenaktivität" - die Bürgerinnen und Bürger sollen sich um die Angelegenheiten ihrer lokalen Gemeinschaft selbst kümmern (können). Denn es hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass der Staat (und die Kommunen) viele Aufgaben nicht sinnvoll allein regeln und bewältigen können - oder sollen: "Seit einigen Jahren wird - begleitend zum Wandel der Gesellschaftsformen - ernüchtert festgestellt, dass der Sozialstaat weder das Engagement seiner Bürger noch deren Lebenszufriedenheit und Glück veranlassen und bewirken kann" (Hummel 1993, S. 268). Selbstverantwortung und eigene Aktivitäten werden also wiederentdeckt. Dies durchaus in einem zweischneidigen Sinne: Einerseits will man den Bürgerinnen und Bürgern mehr Gestaltungsspielräume lassen und schaffen. Zugleich aber soll der Staat auch entlastet werden. Und nicht selten werden Kürzungen in vielen Etats (besonders im sozialen und kulturellen Bereich) mit blumigen Worten garniert, die "Selbstverantwortung" sagen, aber "Lastenabwälzung" meinen. Hier ist also präzise Auseinandersetzung mit dem jeweils tatsächlich Gemeinten vonnöten.
    Zugleich ist allerdings auch deutlich geworden, dass Selbstverantwortung und Eigenaktivität nicht ohne Unterstützung auskommen. Benötigt wird vielmehr eine Politik, die gezielt Hilfe zur Selbsthilfe und Kooperation anbietet: "Den ... Staat haben wir uns in diesem Fall als einen Staat vorzustellen, der ... beständig nach Bürgergruppen Ausschau hält, die bereit sind, in Lokalangelegenheiten Verantwortung zu übernehmen" (Walzer 1994, S. 177). Konkret umgesetzt wurde diese Idee zum Beispiel 1998/1999 durch einen Wettbewerb der Bertelsmann-Stiftung und des Vereins Aktive Bürgerschaft, mit der bürgerorientierte Kommunen prämiert werden sollen.

 

Entscheidend sind eigenständige Lernprozesse.

In den Kriterien für diesen Wettbewerb hieß es unter anderem:
  1. "Beteiligung an Entscheidungen. Bürgerorientierte Kommunen zeichnen sich durch die mit-verantwortliche Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie ihren Initiativen und Organisationen an Planungs-, Entwicklungs- und Gestaltungsentscheidungen aus.

  2. 2. Übernahme öffentlicher Aufgaben. In Bürgerorientierten Kommunen wird die dauerhafte, eigen- und mitverantwortliche Übernahme von öffentlichen Aufgaben durch die Bürgerschaft angestrebt und gefördert.

  3. Unterstützende Infrastruktur. In Bürgerorientierten Kommunen unter stützen Politik und Verwaltung das Engagement der Bürgerinnen und Bürger für die Angelegenheiten ihres örtlichen Lebenskreises durch Bereitstellung von Ressourcen im Sinne von Hilfe zur Selbsthilfe." (Aufruf zum "Wettbewerb Bürgerorientierte Kommune - Wege zur Stärkung der Demokratie" in: Die Zeit vom 12. März 1998). Es sind dies zum Teil weitgesteckte Ziele, aber Bewegung in diese Richtung ist vielerorts zu beobachten.

Vom Nutzen für die Gesellschaft
Dass aktive Teilhabe der Einzelnen an der Gestaltung ihrer Lebensbereiche sowohl für die Entwicklung des Einzelnen wie für die lokale Gemeinschaft von Bedeutung sein kann, ist unstrittig. Hier werden wesentliche Sozialisationsimpulse gegeben, Erfahrungen mit der Aneignung von Räumen gesammelt und zugleich Erfahrungen mit den Möglichkeiten gemeinsamen Handelns gewonnen. Über den Nutzen der Beteiligung für die Einzelnen und lokale Nachbarschaften ist vor allem in den 70er Jahren viel - und zum Teil emphatisch - berichtet worden: von Selbstbestimmung in einer als fremdbestimmt empfundenen Umwelt war die Rede oder von Emanzipation und Identifikation mit der eigenen Lebenswelt. In den 80er Jahren wurde dann insbesondere auf den gesellschaftlichen Nutzen der Bürger-Initiative hingewiesen. So bezifferten Runge und Vilmar (1988) den volkswirtschaftlichen Nutzen ehrenamtlichen Engagements auf nahezu 7 Mrd. DM p. a. Zugleich wurde deutlich, dass gemeinschaftliches Handeln weiteren Nutzen stiftet:

  • Es werden Handlungsbedarfe sichtbar gemacht (z. B. die Organisation gemeinschaftlich organisierter Kinderbetreuung, die Reduzierung der Verkehrsgefährdung für Kinder im Quartier, die Notwendigkeit, sich mit sozialen und ethnischen Spannungen auseinanderzusetzen).

  • .Es werden innovative Bearbeitungsformen für Defizite und Probleme entwickelt - von der Kulturinitiative, der Kompostierungsgruppe, der Mietergarteninitiative ebenso wie von dem deutsch/türkischen Treff oder dem Wohngruppenprojekt. Vielfach werden so auch die besonders wesentlichen Verknüpfungen baulich-räumlicher mit sozialen, kulturellen und anderen Handlungsfeldern bewirkt - etwa durch Qualifizierungs- und Beschäftigungsprojekte im Bereich der ökologischen Verbesserung, oder durch Community Organizing bei der gemeinschaftlichen Anlage von Mietergärten.

  • verändert werden ebenfalls traditionelle Arbeits- und Interaktionsformen. Es entstehen Alternativen zu Vereinzelung und Rückzug von öffentlicher Teilhabe.

  • Damit trägt Bürger-Initiative zur aktiven Gestaltung sozialen Wandels bei.

Solche Darstellungen von Wert und Nutzen des Bürgerengagements lassen jedoch gelegentlich ein falsches Bild entstehen: Man könnte meinen, hier walte schiere Uneigennützigkeit, Bewohnerinitiative werde vor allem vorangetrieben durch Selbstlosigkeit. Das ist nicht so - wie im folgenden zu zeigen sein wird.

 

 

 

Bewegung ist vielerorts zu beobachten.


6.6 Warum?

Gründe für Beteiligung aus der Sicht von Bürgerinnen und Bürgern

Wenn Bürger-Initiative in Sonntagsreden beschworen wird, ist dabei stets auch ein Hauch besserer Welten zu spüren, liegen Begriffe wie "Ehrenamt" und "allgemeines Wohl" nicht fern. Hart ist dann der Kontrast für diejenigen Beteiligungspraktiker, die - etwa in einer Bürgerversammlung - den unverblümten Egoismen engagierter Bewohnerinnen und Bewohner gegenüberstehen: Sankt-Florians-Prinzip und NIMBY (not in my backyard) sind da noch die sanften Erscheinungsformen. Lassen sich diese konträren Bilder erklären?
"Partizipation als solche bringt natürlich noch nicht automatisch ein besseres sachliches Ergebnis hervor als Nicht-Partizipation. Es kommt im einzelnen immer auf die Qualität der Beteiligung an. Es ist beispielsweise ein großer Unterschied, ob Partizipation inspiriert wird durch egoistische Interessennahme Betroffener oder angetrieben wird von dem ehrlichen Bemühen, eine möglichst optimale Lösung für alle bzw. für eine Mehrheit zu finden " (Sontheimer, in: Walther/Zellmer 1988, S. 6).

Eigener Nutzen - was denn sonst?
Betrachten wir das Gegensatzpaar von der anderen Seite. Immer wieder werfen von manchen Versammlungen zermürbte Planerinnen und Planer aus kommunalen Verwaltungen der Beteiligung vor, da kämen nur Eigeninteressen zu Wort.
Bei Licht betrachtet ist das ein merkwürdiges Argument (vgl. auch Kap. 4.1). Was denn sonst soll sich im Engagement ausdrücken? Während jedem Eigentümer und Investor a priori zugestanden wird, dass er seinen eigenen, individuellen Nutzen im Auge hat (selbst Fachbehörden wird es nachgesehen, wenn sie nur innerhalb ihrer Ressortegoismen denken), sollen ausgerechnet die Bürgerinnen und Bürger, die über nichts weiter als ihr Interesse verfügen, uneigennützig denken und handeln? Erklärbar ist diese "Zumutung" wohl nur dadurch, dass es eben jene verklärenden Bilder vom Bürgerengagement gibt die die zentrale Rolle des eigenen Nutzens so weit in den Hintergrund schieben.

Ein verklärender Blick führt zu Missverständnissen.

Am Rande sei bemerkt dass in der Beschwerde über die "Egoismen" der Bürgerinnen und Bürger zumeist vor allem ein "technischer" Fehler in der Beteiligungsstrategie zum Ausdruck kommt: Die Planer haben zu lange gewartet, haben im stillen Kämmerlein gebrütet, mit vielen Behörden und Investoren gesprochen, bevor sie ihr mühsam erarbeitetes Konzept öffentlich vorstellen - und dann, so ein Betroffener, "spucken mir die Bürger in die Suppe". Wen wunderts?
Vermeidbar werden auch solche Fehler, wenn man davon ausgeht, dass Motor des Engagements der eigene Nutzen ist: Selbstverständlich ist das eigene Handeln von eigenen Interessen geleitet. Die können sehr verschieden sein: Manche drückt ihre Lebenslage so sehr, dass sie vor allem an Fragen ihrer Gesundheit, ihrer Familie, ihres Arbeitsplatzes interessiert sind. Andere haben Kopf und Hände frei für weiterreichende Interessen: Wenn sie sich etwa für Erhalt und selbstorganisierten Betrieb eines landschaftlich schön gelegenen Freibades einsetzen (und dafür viel Zeit und auch Geld investieren), dann ja auch mit dem Interesse, für sich und ihre Kinder (z. B.) ein Bad zu bekommen, aber auch - möglicherweise - eine sinnvolle Beschäftigung im Rahmen der Initiative zu haben, wo die eigenen Fähigkeiten noch nachgefragt werden, die man anderswo nicht mehr braucht.5
Dieser Argumentationszusammenhang lässt sich verallgemeinern: In der Diskussion um die "Arbeitsgesellschaft, der die Arbeit ausgeht" wird ja auch oft darauf verwiesen, dass neue Beschäftigung im "voluntary sector", im Ehrenamt zu suchen und zu finden sei. Auch dieses Konzept geht davon aus, dass man sich - wie auch immer finanziell abgestützt - auf diese Arbeit nicht um des Ehrenamtes sondern um einer sinnvollen Beschäftigung Willen einlässt.
Kurzum: Man muss Lebenslagen und Interessen zum Ausgangspunkt nehmen, wenn Bürgerorientierung und Kooperation tragfähig sein soll.
Dabei sind die Begriffe "Interesse" und "Nutzen" nicht zu eng zu fassen. Beides kann auch auf die Vermeidung von Umweltbelastungen gerichtet sein, auf die Verbesserungen der Lebensqualität, sichere Wohnverhältnisse, bessere Spielmöglichkeiten für die eigenen Kinder etc. Zugleich heißt Verfolgen der eigenen Interessen nicht immer: allein gegen die anderen. Vielmehr steckt gerade im Eigeninteresse und im erwarteten Nutzen die Chance zur sozialen Einbindung im Rahmen gemeinschaftlichen Engagements (vgl. z. B. Mauthe/Selle 1988). Eigener Nutzen ergibt sich also häufig erst - und damit schließt sich der Kreis - aus gemeinschaftlichem Handeln. Insofern sind die so konträr erscheinenden Bilder vom Bürgerengagement lediglich zwei Seiten einer Medaille.
Zugleich ist dieser eigene Nutzen nicht immer der aller anderen - in einem Haus, einer Siedlung, einem Dorf etc. Daraus resultiert entweder das einseitige Durchsetzen der Interessen der informiertesten und artikulationsstärksten Gruppe oder aber: Streit. Das führt zu der paradox erscheinenden Feststellung: Streit kann Indiz für eine gut funktionierende Kommunikation sein. Dies gleich aus drei Gründen: zum einen drückt sich darin Interesse am Wohnbereich aus (was heute durchaus nicht als Normalfall städtischen Wohnens angesehen werden kann). Zum anderen gibt es einen Ort, eine Instanz, die Raum für das Austragen von Interessenskonflikten ermöglicht und die als solche von den Bewohnerinnen und Bewohnern akzeptiert wird. Zum dritten verhindert Streit das einseitige, klandestine Durchsetzen von Partikularinteressen.

Aufwand und Nutzen
Wenn eigener Nutzen Motor der Beteiligung ist, dann folgt daraus: Wird dieser Nutzen aus Bewohnerperspektive nicht sichtbar oder scheint er marginal, unterbleibt naheliegenderweise auch jegliches Engagement. Das heißt, es ist von wesentlicher Bedeutung, ob dieser Nutzen mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann. Die lakonische Bewohnerantwort "Dafür habe ich keine Zeit" drückt eben diese Relation aus. Nutzen wie Aufwand werden jeweils vor dem Hintergrund der eigenen Lebenssituation, dem zur Verfügung stehenden Zeitbudget und der Kraft, die andere Aufgaben binden, beurteilt.
Dabei entwickelt sich die Relation von Aufwand und Nutzen sozusagen spiralförmig: Je höher der erwartete Nutzen, um so höher die mögliche Intensität des Einsatzes.
Die bisher genannten Voraussetzungen sind subjektiv geprägt. Sie werden von den Bewohner geprüft und abgewogen. Zwischen dem Anlass des Engagements und den Bewohneraktivitäten selbst liegen somit verschiedene "Hürden" (vgl. Selle 1991a, S. 76) Ob diese Hürden überwunden werden können, hängt auch von der Qualität des Beteiligungsangebotes ab:

(5) Dieses Beispiel bezieht sich auf einen Praxisfall (von vielen). In Schwerte/Ruhr hat ein Bürgerverein ein altes Freibad - das zugunsten eines "Spaßbades" abgerissen werden sollte, vor der Zerstörung gerettet und wird es in Zukunft selbst betreiben. Ganz wesentlich getragen wird die Initiative von vielen Nutzungsinteressierten. Aber auch junge, gerade in die Selbständigkeit eintretende Architekten und Werbefachleute fanden hier ein Erprobungsfeld und (früh-)pensionierte Fachleute aus dem kaufmännischen und technischen Bereich konnten hier erfahren, dass ihre Fähigkeiten noch gebraucht werden (gerade hier, bei den früh in Rente und Pension gegangenen, steckt ein erhebliches Potential, das noch kaum erschlossen wurde).
  • Hürde eins: Die Bewohner werden vom Beteiligungsangebot nicht erreicht oder sehen keinen Handlungsbedarf. Hier geht es sowohl um Informationsfragen (ist das Angebot den Adressaten ausreichend nah gebracht worden?) wie um den Alltagsbezug der Fragestellung (können die Bürgerinnen und Bürger Bezüge zu ihren Problemen erkennen?).

  • Hürde zwei: Die konkrete Lebenssituation führt zu einer anderen Rangordnung der Probleme. Diese Hürde ist, wie oben erläutert, nicht in allen Fällen zu überwinden. Viele Planungsprobleme tangieren die primären Interessen mancher Gruppen nicht oder nur geringfügig. Bleibt die Frage, ob es Handlungsangebote gibt, die auch auf die Interessen solcher Gruppen eingehen.

  • Hürde drei: Es werden keine Handlungsmöglichkeiten und Veränderungschancen gesehen. Hier liegt eine besondere Aufgabe derer, die Beteiligung anbieten: Es muss deutlich gemacht werden, wo Einfluss- und Mitgestaltungsmöglichkeiten liegen. Dies kann etwa anhand von Beispielen illustriert, durch Berichte über andernorts gewonnene Erfahrungen verdeutlicht werden.

  • Hürde vier: Aufwand und erwarteter Nutzen stehen aus der Sicht der Bewohner in einem Missverhältnis. Auch bei der Überwindung dieser Hürde kann es hilfreich sein, konkret aufzuzeigen, was zu tun und was zu erwarten ist.

Sind diese Hürden überwunden, kann erst aus Beteiligungsinteresse Engagement werden. Ob dieser Schritt zu einer längerfristigen Einstellungsänderung führt, entscheidet sich dann anhand der Erfahrungen, die die Bewohnerinnen und Bewohner mit ihrem ersten Engagement machen.
Damit wird auf die Dynamik solcher Voraussetzungen verwiesen: Selbstverständlich verändern positive Erfahrungen mit der Kommunikation in Planungsprozessen Einstellungen und Verhalten aller Beteiligten. Im Idealfall kann sich eine lokale Planungskultur entwickeln, die die oben genannten Hürden senkt und es für alle selbstverständlicher werden lässt, sich an der gemeinsamen Suche nach Problemlösungen zu beteiligen.

Positive Erfahrungen verändern das Verhalten.


6.7 Zum Schluss: Von Überforderung und Einfalt

Die sechs Fragen sind nur ein Anfang. Der Klärungsbedarf bei der Gestaltung von Kommunikationsprozessen ist groß. Zu ambivalent ist das Instrumentarium, zu widersprüchlich sind die Anforderungen, zu zahlreich die alten und immer wieder neu entstehenden Vorurteile, als dass nicht immer wieder neu gefragt werden müsste: Was kann, was soll Beteiligung bewirken? Dabei ist die Auseinandersetzung mit negativen Alltagserfahrungen, mit Vorurteilen und Ansprüchen hilfreich, um die eigene Position zu überprüfen und weiterzuentwickeln.
Daher möchte ich hier zum Schluss noch einmal einen gewichtigen Einwender zu Wort kommen lassen. Richard Sennett setzt sich in seinem Buch "Civitas. Die Großstadt und die Kultur des Unterschieds" (1991, S 120) mit der "Kommunikationsplanung" auf folgende Weise auseinander: "Die Kaffeehäuser des Aufklärungszeitalters waren Treffpunkte der politischen Parteiungen; diese vom Stimmengewirr erfüllten Räume waren die ersten Firmensitze von Versicherungsgesellschaften wie Lloyd's in London, deren Mitarbeiter alles wissen mussten, um das Risiko kalkulieren zu können. Planer, die die 'Kommunikation' in den Mittelpunkt stellen, sind auf der Suche nach einer modernen Ersatzform für das Kaffeehaus.
Aber das Kaffeehaus war kein Ort, an dem unüberbrückbare Klassen- und Meinungsunterschiede zum Ausdruck gebracht wurden. Auch die moderne 'Kommunikations-Planung' scheitert am Unterschied. Gern würden wir glauben, dass das kommunikative Geben und Nehmen ein Beziehungsgeflecht zwischen den Menschen knüpft, aber zwischen Reichen und Armen, zwischen Schwarzen und Weißen erzeugt ein solcher Austausch keine Bindungen..."

Scheitert "Kommunikationsplanung" am Unterschied"?

Das ist ein schönes Beispiel für die Vermengung von Ansprüchen, richtigen und falschen Beobachtungen. Natürlich hat Sennett Recht, wenn er annimmt, dass nicht alle gesellschaftlich weit voneinander entfernten Gruppen im Diskurs untereinander "verbunden" werden könnten Und dass dies noch in einer Form (Kaffeehaus) erfolgen könnte. Schon gar nicht kann erwartet werden, auch da ist Sennet in seiner weiteren Argumentation zu folgen, dass Kommunikation zu einer (städtebaulichen) Ordnung führen könne, der sich alles unterordne.
Aber wer glaubt das? Sennett legt die Messlatte zu hoch und falsch an. .Auch das ist typisch für die Diskussion um Kommunikation in Planungsprozessen: Es werden maßlose Ansprüche formuliert. Alles, was bislang nicht möglich war, soll nun möglich werden - einvernehmlich, konfliktfrei, effizient, vernünftig, gerecht, demokratisch und was der Wunschbilder mehr sind, wird Planung aber nicht allein durch Kommunikation. Da müss(t)en sich zahlreiche andere Bedingungen ändern. Sinnvoll gestaltete Kommunikation kann bestenfalls Beiträge zur Verbesserung von Planungsprozessen leisten. Und in der Regel sind diese Beiträge sehr begrenzt, sind die Schritte der Veränderung klein.
Unzutreffend an der Sennett'schen Argumentation ist zudem, dass da unterstellt wird, es ginge denen, "die die Kommunikation in den Mittelpunkt stellen" um die Überwindung des "Unterschieds". Moderne Kommunikationskonzepte gehen vielmehr davon aus, dass Unterschiede bestehen, Verschiedenheiten nebeneinander unverbunden sich entwickeln, Verbindungen zwischen diesen verschiedenen "Welten" in Stadt und Land bestenfalls lose geknüpft werden können. Eben weil es die "Unterschiede" gibt, muss Kommunikation vielgestaltig sein und sich (unter anderem) sehr verschiedener Formen, die vom Stadtforum bis zum Quartiersbüro reichen, bedienen.
Womit wir beim Kaffeehaus wären: Die waren auch früher nicht die einzigen Orte der Kommunikation. Mag sein, dass hier die "politischen Parteiungen" zusammenkamen (kamen sie nur hier zusammen?) - aber trafen sich andere nicht andernorts? Gab es nicht, neben den Kaffeehäusern, die Theater, die bürgerlichen Literaturzirkel, die Arbeiterassociationen, die Marktplätze und Hafenkneipen? Alles dies Orte und Formen für Kommunikation - zu unterschiedlichen Zwecken und zwischen unterschiedlichen Menschen. Sennett unterstellt, es habe die eine Form gegeben und man sei heute wieder auf der Suche danach. Das mag die alte "Einfalt" der Beteiligungsdiskussion treffen, als über Differenzierungsbedarf noch nicht nachgedacht wurde.
Heute aber ist an die Stelle der Einfalt die Vielfalt getreten: Um zur Kommunikation zwischen und in den verschiedenen Öffentlichkeiten anzustiften, sind viele verschiedene Formen und Verfahren notwendig. Das erzeugt keine neue Ordnung, vielleicht aber eine Vielzahl von Einzelerfahrungen, die deutlich machen, dass Verständigungsarbeit notwendig und möglich ist.

Verbindungen zwischen den verschiedenen "Welten" sind nur lose zu knüpfen.

Rück-Kopplungen

Zu 6.1-6.4 (Wer, Was, Wie, Wie weit ... ?)

  1. Die Bürgerinnen und Bürger sind unterschiedlich, wurde gesagt, das habe Konsequenzen für die Wahrnehmung von Kommunikationsangeboten: Können Sie Hemmnisse verschiedener (sozialer) Gruppen benennen, z B. aktiv auf ein Kommunikationsangebot zur lokalen Agenda zu reagieren.
  2. Es gibt verschiedene Arten von Wissen, das auf unterschiedliche Weise für die einzelnen Etappen eines Planungsprozesses von Bedeutung ist - heißt es in Kap. 6.2. Können Sie das an einem konkreten Beispiel illustrieren? Welches Wissen können Laien welches sollten die verschiedenen Experten einbringen?

Zu 6.5f. (Warum ... ?)

  1. Stellen Sie die an einem konkreten Fall beteiligten Akteure zusammen (wie im Kapitel 2 dargestellt) und diskutieren Sie die Motive und Interessen der Akteure, sich an Kommunikationsprozessen zu beteiligen (falls Sie sich dieser Aufgabe mit anderen widmen - was ohnehin vergnüglicher ist - dann würde sich ein kleines Rollenspiel anbieten).
  2. Was wären Ihre Kriterien für eine "bürgerorientierte Umweltentwicklung"?
  3. Stellen Sie - diesmal in der Rolle einer Bürgerin bzw. eines Bürgers - Ihre ganz persönliche Aufwand-Nutzen-Bilanz für ein Kommunikationsangebot (z.B. Beteiligung an einer AG im Agendaprozess) Ihrer Wahl zusammen. Unter welchen Bedingungen würden Sie sich wie weit engagieren? Wovon hängt das ab?

  4. Stellen Sie einige konkrete Folgerungen zusammen, die sich aus den Überlegungen im 6. Kapitel insgesamt für die Gestaltung von Kommunikationsprozessen ergeben (könnten).

Zusamrnenfassend

  1. 7. Stellen Sie anhand der bislang genannten Kriterien und Voraussetzungen Ihren eigenen Gebrauch eine Check-Liste zusammen: Worauf kommt es an?


6.1  Wer?

Begriffe wie "Bürgerbeteiligung" oder neuerdings "Bürgerorientierung" legen die Vermutung nahe, es sei eindeutig, von wem da die Rede ist. Das ist aber mitnichten so. Es gibt die Bürgerinnen und Bürger oder die Betroffenen nicht. Diese Erkenntnis ist nicht nur für die Analyse von Beteiligungsprozessen bedeutsam, sondern hat auch auf deren praktische Gestaltung Auswirkungen.

Die Bürgerinnen und Bürger?
Das vertrackte an Begriffen wie Bürger-Mitwirkung, Bürger-Orientierung etc. ist dass damit vieles auf einmal gemeint ist. Das gilt es auseinander zu halten.
Auf die Entwicklungslinien rückblickend lassen sich vier unterschiedliche Handlungsfelder unterscheiden und mit ihnen verschiedene Ziele und Zielgruppen.
Zunächst zu erwähnen ist die lokale Demokratie. Hier geht es um politische Teilhabe, hier sind die Bürgerinnen und Bürger (sofern wahlberechtigt) der eigentliche Souverän. Allerdings ist dieser Souverän oft wenig am Geschäft derer interessiert, die ihn vertreten sollen (Parteien- oder noch weiter: Politikverdrossenheit). Eine der Aufgaben in diesem Handlungsfeld besteht also darin, Bürgerinnen und Bürger wieder für Politische (Mit-)Arbeit zu motivieren. Eine andere, solchen Gruppen, die nicht vertreten treten sind (Kinder, Jugendliche, Ausländerinnen und Ausländer etc.) Möglichkeiten der Interessensvertretung einzuräumen. Und eine dritte: Entscheidungsprozesse der Parteien und Fraktionen "rückzubinden" in die lokale Öffentlichkeit.

 

Es gibt die Bürgerinnen und Bürger nicht.

Als nächstes ist das klassische Feld der Beteiligung an Programmen, Plänen und Projekten, die die öffentlichen Akteure verfolgen, zu erwähnen. Hier sind die Bürgerinnen und Bürger Betroffene, Beteiligte und Interessierte, hier sind private Rechte und Interessen unmittelbar berührt. Hier gilt es, Alternativen öffentlich zu erörtern, die Belange der Betroffenen angemessen zu erfassen und zu berücksichtigen, Akzeptanz zu schaffen, Widerstände auszuräumen etc. Beispiele aus dem Handlungsfeld der nachhaltigen Stadtentwicklung wären etwa die Nachverdichtung eines Wohngebietes, die Durchsetzung ökologischer Standards für Neubauten, der Umbau eines innerstädtischen Straßensystems, die Erarbeitung von Schutz-, Pflege- und Entwicklungskonzepten für gefährdete Landschaftsräume etc.
Bei den kommunalen Dienstleistungen werden die Bürgerinnen und Bürger zu Auftraggebern und Kunden. Sie wollen umworben, ihre Ansprüche zufriedengestellt, ihre Beschwerden ernst genommen werden. Die Pflege öffentlicher Freiräume kann etwa so eine Dienstleistung sein. Wer hier - mit welchen guten ökologischen oder ökonomischen Gründen auch immer - die Pflegekonzepte ändern will, muss dies den "Kunden" vermitteln, muss ihre Nutzungsansprüche berücksichtigen. Geschieht dies nicht, ist Unzufriedenheit zu gewärtigen. Die kann sich im lautstarken Protest ebenso äußern wie in Zerstörungen im Gelände: "Vandalismus", so sagte der Vertreter eines kommunalen Wohnungsuntemehmens mit Blick auf seine Kunden, "ist auch eine Form, mit dem Unternehmen zu kommunizieren."
Von besonderer Bedeutung ist das in den letzten Jahren entdeckte Feld der Kooperation kommunaler und anderer Akteure - aus Unternehmen, der lokalen Gesellschaft etc. Hier werden die Bürgerinnen und Bürger zu (möglichen) Partnern. Ihre Eigenaktivitäten können angeregt und gefördert, ihre Mitwirkungsbereitschaft kann gewonnen werden - wenn denn die Angebote ausreichend konkret und die Anreize hinlänglich vielversprechend sind. Nachhaltige Stadtentwicklung lebt ganz wesentlich von Erfolgen in diesem Feld: von der Hofbegrünung bis zum Mobilitätsverhalten, von der Mülltrennung bis zur Trägerschaft für soziale und kulturelle Einrichtungen - überall sind Eigenaktivitäten gefragt. Partner anderer Art sind Unternehmen, aber auch sie müssen gewonnen und überzeugt werden - sei es für ökologisches Bauen, Öko-Audits, Energiesparkonzepte und vieles mehr.
In jedem dieser Felder haben die jeweils Mitwirkenden andere Rollen, verfolgen andere Ziele und gehen miteinander nach verschiedenen Regeln um.

 

Abbildung 6-1: Zielgruppen und Rollen, die es zu unterscheiden gilt

Das gilt es (in jedem Einzelfall) zunächst auseinander zu halten - auch wenn in der Realität natürlich manche Überlagerungen vorzufinden sind.
Aber wer z. B. den Unterschied zwischen Planungsbeteiligung und Anregung zur Eigeninitiative nicht kennt und beachtet, wird scheitern. Ein Beispiel: Eine Bürgerversammlung mag in einem heiß umkämpften Planungsfall ein sinnvolles Kommunikationsangebot sein. In einer Kampagne für Veränderungen des Mobilitätsverhaltens ist sie das nicht. Im ersten Fall gibt es klare Gegenstände, Verantwortlichkeiten und Betroffenheiten, im zweiten Fall muss alles dies erst deutlich gemacht werden. Das aber setzt andere Kommunikationsformen voraus.
Differenzierung ist also eine erste Voraussetzung für die Gestaltung von Kommunikationsprozessen. In diesem Falle ist zwischen Zielgruppen (was zuvor die Klärung der Ziel-Frage erfordert) und unterschiedlichen Rollen zu unterscheiden. Jede dieser Gruppen, jede dieser Rollen hat ihre eigenen Beteiligungschancen. Aber: nicht alle Bürgerinnen und Bürger verfügen über dieses Rollenrepertoire und nur wenige vermögen es in jedem Fall auszufüllen und sich für ihre Interessen einzusetzen. 
 

Es gilt, die verschiedenen Rollen auseinander zu halten.

Ungleichheiten
Das führt uns zur zweiten wesentlichen Unterscheidung: Die Bürgerinnen und Bürger sind ungleich.
Das beginnt bereits bei den formellen Teilhabechancen. Hier sind es vor allem die Ausländerinnen und Ausländer, denen grundsätzliche Voraussetzungen für eine politische Beteiligung (aktives und passives Wahlrecht) auch dann fehlen, wenn sie schon lange in Deutschland wohnen. Diese Ausgrenzung aus dem politischen Leben führt insbesondere in der lebensweltnahen Politik (im Quartier, in der Gemeinde) zu unmittelbar spürbaren Konsequenzen: Die Interessen dieser Bevölkerungsgruppe werden offensichtlich weniger intensiv wahrgenommen. Entsprechend sind die Kommunikations- und Mitwirkungsangebote geringer. Das hat dann wiederum fatale Folgen, wenn man - wie zum Beispiel bei vielen umweltbezogenen Maßnahmen (Mülltrennung, Energiesparen, Mobilitätsverhalten) auf die aktive Mitwirkung der Ausländerinnen und Ausländer angewiesen wäre. Hier ist dann erst grundlegendes Integrationsbemühen notwendig.
Aber auch die Bürgerinnen und Bürger mit formell gleichen Teilhabechancen sind ungleich: Wer wollte bezweifeln, dass die allein erziehende Mutter mit zwei Kindern andere Voraussetzungen zur Mitwirkung an einer Quartiersversammlung hat als etwa der vorzeitig pensionierte Oberstudienrat? Wem würde es nicht einleuchten, wenn Arbeitslose sich vorrangig um die eigenen Sorgen kümmern mögen und weniger am lokalen Mobilitäts- oder Energiesparkonzept interessiert sind. Und: Ist nicht zu vermuten, dass die Beteiligung am Prozess zur Aufstellung einer lokalen Agenda 21 für Studierende umweltbezogener Fachrichtungen naheliegend sein mag, für Monteure auf einer Baustelle, Mitarbeiter einer Bank und viele andere zunächst sehr fern liegt. Offensichtlich sind die Bürgerinnen und Bürger also verschieden und ungleich - im Hinblick auf ihre Herkunft, ihr Lebensalter, ihre konkrete Lebenslage, ihren Bildungsstand, ihre soziale Stellung, ihr Geschlecht, ihre Einstellungen und Wertorientierungen, ihre Fachkenntnis und vieles andere mehr. Und das schafft sehr verschiedene Voraussetzungen, wenn es darum geht, von Kommunikationsangeboten erreicht zu werden oder von ihnen Gebrauch zu machen.

Die unterschiedlichen Voraussetzungen zur Teilnahme an Kommunikation müssen berücksichtigt werden.

Von einer Art der Ungleichheit war noch nicht die Rede, obwohl sie in der Praxis doch von erheblicher Bedeutung ist. Gemeint ist die ökonomische Stellung und das damit verbundene Informations-, Artikulations- und Beeinflussungspotential. Man muss also zum Beispiel "zwischen solchen Gruppen und Individuen, die über planungsrelevante Grundstücke oder Investitionsmöglichkeiten verfügen und zumeist ohnehin gut über Planungsabsichten informiert sind sowie solchen, die dergleichen Machtmittel nicht in der Hand haben und ihre Betroffenheit meist nur spät erfahren" (Körber in: Müller/Nimmermann 1971, S. 133) unterscheiden.

Aber was folgt aus diesen Ungleichheiten für die praktische Arbeit?

Ungleiches ungleich behandeln
Wer Beteiligungsprozesse "gerecht" beziehungsweise "fair" gestalten will, der muss auf die Ungleichheit der Beteiligten mit "ungleichen" Beteiligungsangeboten antworten. Darauf verweisen auch Juristen mit Blick auf gesetzliche Regelungen: "Die einzelnen Lebensvorgänge [werden in Gesetzen; d. Verf.] losgelöst von ihren Besonderheiten gleich behandelt. [ ... ] Das ist ein durchaus gerechtes Prinzip in einer Gesellschaft, in der alle Menschen gleich sind. Das Problem ist nur, sie sind es nicht. Und dann führt die Gleichbehandlung von Ungleichen zu ungleichen Ergebnissen. Und das ist ungerecht. Denn Gerechtigkeit bedeutet Gleichheit, das wissen wir seit Aristoteles" (Wesel 1984, S. 97). Ganz offensichtlich sind also sowohl analytisch wie in der praktischen Umsetzung Differenzierungen notwendig, damit auf die spezifischen Voraussetzungen der einzelnen Gruppen eingegangen und die Selektivitäten eines pauschalen Kommunikations-"Angebotes" vermieden werden können. Ortsnahe Beratung (vgl. Staubach/Schnepf-Orth 1989) zielgruppenbezogene Aktivierung (vgl. unten: Praxisbeispiele), "Enabling" und" Empowerment"1 gehören daher nicht von ungefähr zu den zentralen Bestandteilen neuerer Beteiligungsstrategien.
Das heißt auch, man muss sehr genau überlegen, welche " Mitteilungsformen" für die jeweils anzusprechenden Gruppen geeignet sind: Die einen werden mit umfassenden textlichen Informationen oder auch - den vielfach schwer verständlichen - Planaussagen (etwa von Landschafts- oder Bebauungsplänen) etwas anfangen können. Diese Gruppe wird vermutlich auch in Bürgerversammlungen das Wort ergreifen können oder sich auf lange Dispute an "Runden Tischen" oder ähnlichen Kommunikationsformen einlassen. Andere aber sind eher praktische Auseinandersetzungen gewöhnt, sie wollen handeln, konkret Greifbares behandeln Und verändern. Diese grobe Unterscheidung zwischen den eher" sprachorientierten " und den vor allem "handlungsorientierten" Gruppen folgt zunächst den Unterscheidungslinien von Bildungsstand und sozialer Schicht.2

(1) Das sind: Formen der Unterstützung und Förderung von Interessensartikulation und -vertretung insbesonderer benachteiligter Gruppen; vgl. zum Konzept des Empowerment: John Friedmann 1992, zur Umsetzung am Beispiel der Strategien für "benachteiligte Quartiere": Froessler u. a. 1994.
Beispiele aus der Arbeit mit Wohnungslosen und anderen Menschen in schwierigen Lebenslagen beschreiben z. B. Ingrid Breckner und Wolfgang Kiehle in Selle 1996a (vgl. auch Praxisbeispiele).
(2) Auf diesen Unterschied geht Detlev Ipsen (1987, S. 83) mit Blick auf die Gestaltung von Beteiligungsangeboten ein. Er unterscheidet praktische und symbolische Partizipation, wobei er die praktische Aneignung, Selbsthilfe etc. den "unteren sozialen Klassen" und die "Teilhabe an dem Machtprozess, der über die Verhältnisse der Dinge entscheidet" der Mittelschicht zuordnet. Bei Beteiligungsangeboten werde "das symbolische Handlungsschema der Mittelschicht den unteren sozialen Klassen aufgezwungen. Das Scheitern der Partizipation ist nicht selten die erfolgreiche Abwehr dieser ,Modernisierung' der Handlungsschemata durch die unteren Klassen."

Aber allein hier die Unterschiede festzumachen, hieße, zu sehr zu vereinfachen einfachen. Denn auch Menschen, die in führender Funktion in Unternehmen tätig sind (und andere, die gern betonen: "Zeit ist Geld) sind für lang andauernde "diskursive" Kommunikationsformen nur schwer zu gewinnen (wie das Beispiel der lokalen Agenda in vielen Städten zeigt).
Darüber hinaus sind natürlich zahlreiche weitere Differenzierungen. der Kommunikationsangebote notwendig, wenn bestimmte Gruppen erreicht werden sollen: Das gilt für die Art der textlichen oder bildhaften Informationen für die Wahl von Veranstaltungszeiten und -orten und so fort.

Praxisbeispiele
Dass alles dies nicht nur abstrakte Forderung sondern gelebte Praxis ist, sei hier an einigen wenigen Beispielen illustriert (vgl. die Beispiele in Selle 1996a, S. 202-344; alle Autorenhinweise ohne Jahresangabe beziehen sich im folgenden auf diese Sammlung). Dabei konzentriere ich mich auf Fälle, in denen ausdrücklich die Mitwirkung ansonsten ausgegrenzter oder schweigender Gruppen angestrebt wurde:

Integrationsprobleme mindern
Gemeinhin wird ein steigender Ausländeranteil in Wohnungsbeständen als Indikator für eine negative Entwicklung angesehen. Nicht selten entstehen auch Konflikte, etwa indem bisherige Bewohner sich beim Wohnungsunternehmen beschweren oder gleich ausziehen. Eine "von oben" gesteuerte Belegungspolitik, die die Mieterinnen und Mieter jeweils vor vollendete Tatsachen stellt, genauer: sie mit fremden Nachbarn konfrontiert, verschärft das Problempotential offensichtlich. Können hier Kommunikation und Beteiligung weiterhelfen? Und falls ja: in welcher Form? In der Praxis hat sich ein ganzes Formenspektrum um diese Aufgabe herum entwickelt:
Im ersten Fall reicht das Angebot zur Mitwirkung nicht weit. Hier geht es vor allem um Kommunikation, eine allerdings, die auf die Menschen in den Wohnsiedlungen "zugeht": Ein Wohnungsunternehmen in Solingen entsendet Mitarbeiter aus der Verwaltung in die Stiegen (Treppenhäuser), an denen eine freie Wohnung neu belegt wird. Mit allen Anwohnenden werden Gespräche über die neue Situation geführt. Kommen dann die Zuziehenden, steht wieder jemand zur Verfügung, der sie ihren Nachbarn vorstellt und so die ersten Hürden der Kontaktaufnahme überwinden hilft. Diese "Stiegenstrategie" hat nach den Erfahrungen des Unternehmens Konflikte bei Neubelegungen um 80% gesenkt.
In anderen Fällen (z. B. Hamburg) räumte man den Mieterinnen und Mietern Mitsprachemöglichkeiten bei der Auswahl ein (indem z. B. eine Hausgemeinschaft oder ein Mieterbeirat aus drei Kandidaten auswählen konnte) oder die Bewohner wurden aufgefordert, sich ihre neuen Nachbarn selbst zu suchen.
Bei manchen Neubauprojekten (z. B. in München oder Hannover; vgl. Z. B. Skok, S. 258f.) ist zwar die Mietergemeinschaft vorgegeben (aus den Listen der Wohnungssuchenden bei den zuständigen Ämtern), aber in mehreren, durch externe "Moderatoren" gestalteten Versammlungen können sich die Bewohnerinnen und Bewohner untereinander kennen lernen und gemeinsam ihre Wohnungen und damit auch ihre Nachbarn aussuchen.

Mit marginalisierten Gruppen planen und bauen
Mit Obdachlosen Wohnungen bauen? Mit türkischen Familien ein Quartier erneuern? Wie soll das gehen? Solche Fragen werden immer wieder gestellt, obwohl es durchaus positive Erfahrungen mit solchen Aufgabenstellungen gibt. Auch hier ist natürlich von zentraler Bedeutung, dass sich die Kommunikations- und Kooperationsangebote sehr präzise an den Lebenslagen, Interessen und Möglichkeiten der Angesprochenen orientieren:
In drei Projekten, die von Wohlfahrtsverbänden initiiert wurden, konnten Obdachlose ein Jahr lang Planung und Neubau von Wohnungen begleiten, die ihnen danach zur Verfügung standen. Die Erfahrungen der Projektentwickler und Moderatoren zeigen (vgl. Kiehle, S. 256 f.), dass dies möglich ist, sofern die besonderen Ausgangsbedingungen der Wohnungslosen - z. B. andere Vorerfahrungen als "normale" Mieter - berücksichtigt werden. Ähnliche Erfahrungen mit solchen und anderen am Wohnungsmarkt benachteiligten Gruppen wurden auch in München gemacht (vgl. Breckner, S. 254f.).
Im Zuge der Erneuerung und Erweiterung einer Arbeitersiedlung, in der etwa 60% türkische Bewohnerinnen und Bewohner leben, wurde deutlich, dass nur ein sehr differenziertes Eingehen auf die besonderen Bedürfnisse dieser Bewohnerschaft eine konstruktive Kooperation ermöglicht. Dabei ist nicht nur nach den spezifischen Wohnvorstellung der Türken zu fragen (etwa Bedeutung der Gärten oder Wohnküchen) sondern auch zwischen erster, zweiter und dritter Migranten-Generation zu unterscheiden. Alles dies setzt selbstverständlich eine intensive Kommunikations- und Planungsarbeit vor Ort voraus (vgl. Cetinkaya, S. 268ff.)
Damit ist bereits der große Komplexe migranten-bezogener Handlungsansätze angesprochen. Solche finden sich inzwischen nicht mehr nur in einzelnen Modernisierungs- oder Sanierungsprojekten, sondern auch im Rahmen von Stadtmarketing-Strategien (Solingen) oder im Rahmen von Agenda-Prozessen (z. B. München).

Alle Interessen sollen vertreten werden
Für manche Aufgaben der Quartiers- und Stadtentwicklung ist eine jeweils auf Zielgruppen gerichtete Strategie zu aufwendig oder auch inhaltlich nicht angemessen. Denn gelegentlich kommt es darauf an, alle wesentlichen Interessen zusammenzuführen und im unmittelbaren Austausch der Argumente Konflikte zu lösen oder Perspektiven zu entwickeln. Aber wie verhindern, dass in diesen Foren stets nur Interessenverbände bzw. deren Funktionäre vertreten sind, nicht aber die "einfachen" Bürgerinnen und Bürger der Stadt?
Auf diese Frage gibt es methodisch mehrere Antworten:
Mit der "Planungszelle", einer von Peter C. Dienel eingeführten Strategie, die in Form der "Bürgergutachten" in den 90er Jahren weiterentwickelt wurde, werden Gruppen von ca. 25, nach dem Zufallsverfahren ausgewählten Bürgerinnen und Bürger gebildet. Sie arbeiten für mehrere Tage gemeinsam mit Fachleuten, die ihnen assistieren, an einem vorgegebenen Problem. In Hannover (vgl. Reinert, S. 326f., Sinning 1999 und die InfoSeite Bürgergutachten) setzten sich insgesamt 295 Bürgerinnen und Bürger mit Problemen des ÖPNV auseinander und entwickelten Verbesserungsvorschläge für den Nahverkehr. In diesem Fall war vorab die Reichweite des Mitwirkungsangebotes deutlich abgesteckt worden: Das lokale Verkehrsunternehmen verpflichtete sich, alle Vorschläge der Gutachten zu prüfen und nach Möglichkeit umzusetzen. Diesen Realisierungsprozess begleiteten dann Umsetzungsgruppen, die sich aus Bürgergutachterinnen und -gutachtern zusammensetzten.
Eine andere Lösung hat Reinhard Sellnow entwickelt (in: Apel u.a. 1998, S. 38ff.): Die von ihm geleiteten Foren, vorrangig zu gesamtstädtischen Verkehrsproblemen, sind als "Stellvertreter-Bürgermitwirkungsmodell" konzipiert. Das Auswahlkriterium ist nicht eine Gruppen-, sondern eine "Interessenzugehörigkeit" - zum Beispiel: Fußgänger, Radfahrer, ÖPNV-Benutzer, Autofahrer, verschiedene soziale Gruppen (Kinder, Jugendliche, Frauen, Senioren, Behinderte), Verkehrsteilnehmer nach räumlicher Lage, besondere Nutzergruppen usf. Diese "Interessen" werden gemeinsam festgelegt. Erst dann wird gefragt, welche Personen sie im Verkehrsforum kompetent vertreten können. Diese Vertreterinnen sind dann gehalten, die Rückbindung zu den entsendenden Gruppen zu gewährleisten. Das kann, mit Bezug zur nicht-organisierten Öffentlichkeit heißen, dass Bürgerversammlungen und sonstige spezielle Mitwirkungsformen ergänzend angeboten werden (müssen).
Ähnliche Strukturen weist das "Bänke-Modell" beim Zürcher Stadtforum (vgl. die Fallstudie in: Selle 2000a Bd. 3) und anderen auf.
Wesentlich für alle diese Formen ist zudem, dass in den Veranstaltungen selbst, niemand "über den Tisch gezogen" oder "an die Wand argumentiert" werden kann. Dafür sorgen zumeist Verhaltensspielregeln, die zuvor vereinbart wurden und eine unabhängige Moderation, die das Einhalten der Spielregeln gewährleistet.
Gemeinsam ist diesen drei Formen, dass es mit ihnen in erster Linie um die Entwicklung eines Konzeptes in begrenzter Zeit geht. Wer in längerfristigen Prozessen alle Interessen einbinden will, wird ohne zusätzliche, zielgruppenbezogene Kommunikationselemente nicht auskommen.
Auch hier ist also die Gestaltung der Gesamtstrategie, des Kommunikationszusammenhanges von Bedeutung für die Frage, ob alle Interessen angemessen zu Wort kommen können.
Mit diesen Hinweisen mag auch die oft aufgeworfene Frage nach der Repräsentativität der Beteiligten - es kämen ja doch immer nur die gleichen und die Interessen der vielen, die sich nicht beteiligten, blieben so unberücksichtigt -beantwortet sein. Zweifellos ist das hier beklagte Problem zumeist "hausgemacht": Es wurde hinsichtlich der Zielgruppen und Kommunikationsformen zu wenig unterschieden. Wenn alle relevanten Interessen, Belange, Sichtweisen auf angemessene Weise zum Ausdruck kommen sollen, dann schließt das gezielte, lediglich auf einzelne Gruppen oder Personen ausgerichtete Kommunikationsformen nicht aus, sondern ausdrücklich ein.

Und wo bteibt die Machtfrage?
Problem erkannt - Problem gelöst? So sieht es aus: Dass klassische, pauschale Beteiligungsangebote sozial selektiv wirken, ist offensichtlich allen, die es wissen wollen, ebenso deutlich wie die Konsequenz daraus: Klären der Inhalte, Differenzierung nach Zielgruppen, Entwickeln spezifischer Kommunikationsangebote. Das Repertoire dazu ist vorhanden und erprobt: Die Einfalt eines (gesetzlich definierten) Mitwirkungs- und Beteiligungsverfahren, an das viele noch denken, wenn von Planung und Kommunikation die Rede ist, wurde inzwischen durch eine Vielfalt (informeller) Kommunikationsverfahren ergänzt. Diese Vielfalt kann - mit Erfolg, wie viele Beispiele zeigen - genutzt werden.
Ende der Debatte?
Nein. Bliebe nämlich noch die Frage, wieso das, was seit langem bekannt ist, so wenig zur Kenntnis genommen wird. Denn immer noch werden Selektivitäten beklagt. Praktiker stöhnen und Wissenschaftler mahnen. Wieso haben sich die seit dreißig Jahren publizierten Erkenntnisse und die während ebenso vieler Jahre gewonnenen Erfahrungen nicht überall herumgesprochen?
Bei der Beantwortung dieser Frage mag Gunnar Myrdals Hinweis hilfreich sein, dass Wissen wie Nicht-Wissen immer zielgerichtet ist.
in diesem Sinne könnte eine erste Ursache in einem gewissen Trägheitsmoment der Planungsdiskussion (und ihrer Protagonisten) zu suchen sein: Nach dem Abbrechen einer umfassenden Erörterung zu Voraussetzungen, Bedingungen und Möglichkeiten der Planung gegen Ende der 70er Jahre hielten sich ungeprüft zahlreiche Erklärungs- und Einordnungsversuche der frühen 70er über fast zwei Jahrzehnte. Erst jetzt beginnt man mühsam, diese "Altlasten" zu entsorgen. Zu diesen gehört die Überschätzung gesetzlicher Regelungen generell und der Intentionen planungsrechtlicher Beteiligungsangebote speziell: Man maß ihnen großes Gewicht bei, um gewichtig Kritik anmelden zu können. Pappkameraden wurden aufgebaut, um sie dann gnadenlos zu durchlöchern.
Nun ist es an der Zeit, sie beiseite zu räumen.
In der Praxis bedeutsamer ist der Unwillen, sich auf wirkliche und wirksame Beteiligung einzulassen. Das gelingt offensichtlich immer noch mit Begründungen aus der Mottenkiste - eben jenen, dass das nur zu undemokratischen, weil nicht repräsentativen Ergebnissen führe. Oder, dass die Menschen, um die es geht, nicht an Beteiligung interessiert oder zu ihr befähigt seien. Oder, dass die repräsentative Demokratie auf kommunaler Ebene ohnehin die beste aller Teilhabeformen und durch nichts sinnvoll zu ergänzen sei...
Nach Art der "self-fulfilling prophecy" sind die auf solcher Grundlage angebotenen Beteiligungsmöglichkeiten weder von Interesse noch in der Lage, irgendwelche sinnvollen Ergebnisse zu produzieren. Und vielfach bietet man sie irgendwann dann auch gar nicht mehr an.
Hier wird Beteiligung nicht gewollt. Und damit stoßen wir zum Schluss doch noch auf einen Dollpunkt: Das Problem der Selektivität kann als gelöst gelten - wenn man es denn allein als Methodenproblem betrachtet. Die diesbezüglichen Einwände dürfen als gegenstandslos betrachtet werden.