„Soziale Stadt“: Tops und Flops

Wie kann sich Soziale Arbeit in das Konzept der „Sozialen Stadt“ einbringen?

Kontakt:

Dr. Gaby Grimm, Dipl.-Päd., wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Stadtteilbezogene Soziale Arbeit und Beratung (ISSAB) der Universität Essen.
Prof. Dr. Wolfgang Hinte, Universität Essen, Fachbereich I, Fachgruppe „Theorie und Methoden Sozialer Arbeit“; geschäftsführender Leiter des ISSAB; Mitglied des Beirats von SOZIALEXTRA.

Während wir in den 70er und 80er Jahren die kommunale Ebene noch als potenzielle „Gegenmacht“ (BULLMANN/ GITSCHMANN 1985) oder als Energiefeld für Veränderungen „von unten“ verstanden (Hesse 1986), müssen wir nach den Erfahrungen mit einer zunächst starren und später auch trotz Binnenmodernisierung („Neue Steuerung“) eher unbeweglichen Kommunalverwaltung die Ansprüche zurückschrauben.
Realistisch scheint es insbesondere angesichts der Diskussion um die Bürgergesellschaft und den sogenannten aktivierenden Staat (MEYER/WEIL 2002), auf die Chancen einer durch Politik und Verwaltung angeregten (und zum Teil geradezu gewünschten) aktiven Bürgerschaft zu setzen, die zudem durch eine aktivierende Verwaltung unterstützt wird. Während in den 70er Jahren die Finanzierung von Widerstandsaktionen seitens aktiver BürgerInnen geradezu als umstürzlerisch galt, sind aktive, ja selbst aggressiv-renitente Bürgergruppen in vielen staatlich finanzierten Programmen Ausweis erfolgreicher Arbeit (DETTLING 2001).

Programm Soziale Stadt feierte Bergfest

Was einst Sand im Getriebe war, gilt heute als „soziales Kapital“ - dies könnte zum Einen ein Anzeichen für den wachsenden aufgeklärten Durchblick in Politik und Verwaltung sein, zum Anderen aber auch - aus einer anderen Perspektive betrachtet - ein Indiz für eine besonders perfide staatliche Strategie zur Vereinnahmung dysfunktionaler Bestrebungen und zur Befriedung aufrührerischer Elemente. Doch egal, welchem Erklärungsversuch man anhängt: Wem an aktiven BürgerInnen liegt, muss die Chancen der aktuellen Konzepte nutzen, sie aber auch in ihren Grenzen und Verführungen analysieren. Nach Produkten, neuer Steuerung und Haushaltskonsolidierung entdecken die deutschen Kommunen derzeit - unterstützt von Bertelsmann Stiftung, Kommunaler Gemeinschaftsstelle (KGSt) und Hans-Böckler-Stiftung - den aktivierenden Staat, die Bürgergesellschaft und, parallel dazu oder als Folge davon, das Quartiermanagement.
Das Bund-/Länderprogramm „Soziale Stadt“, an dem sich 184 Städte und Gemeinden mit 249 einzelnen Quartieren beteiligen, feierte Anfang Mai 2002 in Berlin unter Beteiligung des Bundeskanzlers sowie namhafter Akteure aus Praxis, Wissenschaft und Politik sein Bergfest. Zwischenberichte der 16 Modellgebiete wurden nicht, wie oftmals für die „Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf“ üblich, auf Umweltschutzpapier gedruckt, sondern in einer sowohl ästhetischen als auch inhaltlich anspruchsvollen Hochglanzbroschüre zusammengefasst. Es scheint, dass der hinter dem Programm stehende Ansatz einer integrierten Stadtentwicklung, die daran beteiligten Akteure und die mit dem Programm verfolgten Ziele stärker in das öffentliche Interesse und vor allem in den Blick der für die nachhaltige Sicherung des Sozialen in der Stadt zuständigen PolitikerInnen rückt. Offen ist, wie weit es gelingt, die Ansätze integrierter Stadtentwicklung in das politische und administrative Handeln in Kommunen und Gemeinden zu verankern und diese Strategien nicht nur für die Dauer des Förderprogramms als Spielwiese einzelner Akteure zu betrachten. Im Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“ wird von der Ministerkonferenz der ARGE-Bau (der heutigen Bauministerkonferenz) das Stadtteil- bzw. kommunale Quartiermanagement als zentrales Instrument zur Programmumsetzung benannt. „Die Städte und Gemeinden haben die Aufgabe, ein leistungsfähiges Stadtteilmanagement sicherzustellen. Das ausgeweitete Zielspektrum, das relativ offene integrierte Handlungskonzept und die hohen Ansprüche an die Mitwirkung der örtlichen Akteure und der lokalen Wirtschaft erfordern besonders qualifizierte Träger, Gebietsmanager der Entwicklungsgesellschaften zur Lenkung des Stadtteilentwicklungsprozesses vor Ort. Das Anforderungsprofil für die Trägerauswahl ist entsprechend fortzuentwickeln. Neue Organisationsformen für die Trägerschaft erscheinen sinnvoll und sollen erprobt werden. Den Gemeinden obliegt es, eine umfassende Bürgermitwirkung sicherzustellen. Dabei ist während der Laufzeit der Förderung auch darauf hinzuarbeiten, dass die in Gang gekommenen Beteiligungsprozesse im Quartier dauerhaft weiterwirken. Nach bisher vorliegenden Erfahrungen benötigt das kommunale Quartiersmanagement zur Ingangsetzung von Beteiligungs- und Erneuerungsprozessen sowie für kurzfristig notwendig werdende Interventionen kleinere Verfügungsfonds.“ (ARGEBAU 01.03.2000, S. 11f.)

Beachtliche semantische Elastizität

Zum Quartiermanagement gibt es mittlerweile Netzwerkknoten, Arbeitsgruppen und bundesweite Unterstützungsinstanzen. Doch Begriffe sind wehrlos, und auch dem Begriff „Quartiermanagement“ ist mittlerweile eine beachtliche semantische Elastizität zu eigen, so dass er geradezu beliebig verwandt werden kann, ohne dass man sich darüber verständigt, was präzise damit gemeint ist. So entsteht der Eindruck, dass jedwede Tätigkeit, die sich auf ein Wohnquartier bezieht und nicht eindeutig in irgendeinem Verwaltungs-Sektor unterzubringen ist, kurzerhand Quartiermanagement genannt wird:

• Ein Planungsbüro, das den Auftrag zur Organisation von Bürgerbeteiligung bei einem lokalen Großprojekt hat, macht Quartiermanagement.
• Ein Verwaltungsmitarbeiter im Stadtplanungsamt, der für die Umsetzung eines lokalen Handlungsprogramms zuständig ist, macht Quartiermanagement.
• Eine Gemeinwesenarbeiterin, die Bürgeraktivität organisiert und begleitet, macht Quartiermanagement.
• Ein Projektentwickler, der lokale Beschäftigungsträger berät, macht Quartiermanagement.
• Die ABM-Kraft, die für zwei Jahre zur Leitung eines Bürgerbüros eingestellt wurde, macht Quartiermanagement.
• Und selbst der Hausmeister der Wohnungsbaugesellschaft, der nicht nur defekte Türen repariert, sondern auch kommunikationsförderndes Kaffeetrinken organisiert, macht inzwischen Quartiermanagement.

Derzeit scheint es erforderlich, den Begriff des Quartiermanagement zu schärfen und vor Ort in den Städten und Gemeinden Kooperations- und Organisationsstrukturen zu entwickeln, die auch nach Ablauf von Förderprogrammen Stadtteilentwicklungsprozesse fördern. Auch in der Fachdiskussion werden mit dem Begriff sehr unterschiedliche Aufgabenbereiche, Kompetenzen und Qualifikationen, Trägerstrukturen, Inhalte und Managementkonzepte verbunden (vgl. ALISCH 1998, ILS 2000, FRANKE/GRIMM 2001, EICHENER 2001).
Bereits vor zwei Jahren haben wir in diesem Zusammenhang vor Leuchtturmprojekten aus Stein gewarnt (vgl. GRIMM/ HINTE 2000, S. 28-34) und in Bezug auf den schillernden Begriff des Quartiermanagements vorgeschlagen, darunter eine gesamtstädtische Stadtteilentwicklungsstrategie zu verstehen, die nach unserem jetzigen Kenntnisstand mindestens drei Akteursebenen umfasst: Gebietsbeauftragte in der Verwaltung, intermediäre Akteure und Gemeinwesen- bzw. Stadtteilarbeiter im Quartier. Dieser - in erster Linie aus der Erfahrung der Essener Praxis resultierende - Vorschlag wurde in der Stadt Essen sowohl für die Handlungs- als auch für die Steuerungsebene konkretisiert (vgl. GRIMM/MICKLINGHOFF/ WERMKER 2001).
Darüber hinaus wurde im Rahmen der fachlichen Begleitung des Netzwerkknotens Quartiermanagement¹, einem thematischen Arbeitsfeld des Netzwerkes Kommunen der Zukunft (Gemeinschaftsinitiative der Bertelsmann Stiftung, der Hans-Böckler-Stiftung und der KGSt) in Kooperation zwischen dem Deutschen Institut für Urbanistik und dem Institut für Stadtteilbezogene Soziale Arbeit und Beratung (ISSAB) ausgehend von dem Essener Modell und den Erfahrungen im Rahmen der Projektbegleitung des Programms „Soziale Stadt“ das nebenstehend abgebildete Organisations– und Steuerungsmodell entwickelt. Bei der Diskussion um dieses Organisations– und Steuerungsmodell fällt jedoch auf, dass nicht zuletzt durch die Vorgaben der ARGEBAU und die damit verbundenen Umsetzungsstrategien vor Ort folgende Organisationsformen dominieren:

• die Beauftragung externer Planungs- und Beratungsbüros, die in einem befristeten Zeitraum das Quartiermanagement in einzelnen Gebieten übernehmen und v.a. intermediäre und gemeinwesenarbeiterische Aufgaben erfüllen,
• der Aufbau spezieller Organisationseinheiten innerhalb der Verwaltung,
• die befristete Anstellung von MitarbeiterInnen bei der Kommune oder bei freien Trägern für die Laufzeit des Programms.

In Hessen wird angesichts einer nach wie vor unzureichenden Verzahnung der Fachbereiche Städtebauförderung und Soziales ein sog. „Tandemmodell“ angestrebt, d.h. eine Besetzung von Stadtteilbüros mit planerischen und sozialarbeiterischen Kompetenzen im „kooperativen Stadtteilmanagement“ (vgl. THIES 2000).

Soziale Arbeit und „Soziale Stadt“

Immer wieder wird beklagt, dass „Soziale Stadt“ im Grunde ein betonlastiges Programm ist, über das vornehmlich investive Maßnahmen baulicher Art gefördert werden, für die dann auch immense Summen bereit stehen, während für den „sozialen“ Teil allenfalls Peanuts abfallen, um die dann auch noch jeweils heftig gerungen werden muss. Zwar ist unstrittig, dass im Rahmen der Erneuerung von Quartieren ein wie auch immer geartetes „Quartiermanagement“ installiert werden muss, aber schaut man sich die dafür investierten Summen an, so erscheinen sie geradezu lächerlich im Vergleich zu den Investitionen im baulichen Bereich.
Überhaupt wird das Programm - und das muss gar nicht nachteilig sein - in Konzeption und Durchführung dominiert von StadtentwicklerInnen, ArchitektInnen, RaumplanerInnen und anderen Berufsgruppen, während SozialarbeiterInnen eher am Rande auftauchen: als ABM-Kräfte, auf zeitlich befristeten Stellen, als (lästige oder auch geschätzte) AufstörerInnen und BegleiterInnen (etwa das GWA-Netzwerk) oder als Wesen aus einer früheren Welt (Gemeinwesenarbeit der 70er Jahre), deren Erkenntnisse sich man nur dürftig bediente, und dann auch noch häufig, ohne das in entsprechender Form deutlich zu machen. Dass Soziale Arbeit auch in diesem Kontext sich wieder mal als Randgruppe wieder findet, hat auch mit dem System und den Protagonisten der Sozialen Arbeit zu tun:

• Zum einen gibt es keine systematisch geordnete und organisierte fachliche „Schule“, in der die zahlreichen Praxiserfahrungen und Theoriediskussionen der 70er bis 90er Jahre bezogen auf den Bereich von Gemeinwesenarbeit, stadtteilbezogene Soziale Arbeit, sozialraumorientierten Ansätzen usw. gebündelt sind.
  Soziale Arbeit ist bis heute dominiert von der Einzelfallhilfe (modernistisch aufgepäppelt als Case-Management) sowie von zahlreichen, zum Teil gut ausformulierten und institutionell etablierten zielgruppen– und bereichsspezifischen Ansätzen (siehe etwa GALUSKE 2001). Sozialraumorientierte Ansätze fristen da eher ein Schattendasein, auch wenn sie in den letzten Jahren zumindest in der Jugendhilfe angesichts des wachsenden Legitimationsdrucks, der auf den klassischen Ansätzen lastet, geradezu bedrohlich trendy geworden sind.
• Zum anderen wurden gerade in der Jugendhilfe, dem quantitativ wohl bedeutsamsten Bereich Sozialer Arbeit, Gemeinwesenarbeit und Sozialraumorientierung jahrzehntelang eher mit spitzen Fingern angefasst. Man behandelte gemeinwesenarbeiterische Ansätze eher wie immer wieder auftauchende schwer erziehbare und nicht sonderlich geliebte Kinder, die man nach kleineren Scharmützeln möglichst entfernt stationär untergebracht hätte, damit sie nicht weiter nerven bzw. nach entsprechender Läuterung angepasst zurückkommen. Somit fällt die kommunale Jugendhilfe als möglicher zentraler Akteur und Transporteur, geschweige denn als Innovator, im Sinne gemeinwesenarbeiterischer Ansätze weitgehend aus.

Trotz des ganzen Geredes von Einmischung und Empowerment hat die Jugendhilfe bis heute kein wesentliches Feld im Programm „Soziale Stadt“ besetzt. Das vom Ministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend aufgelegte E&C-Programm (Entwicklungen und Chancen junger Menschen in sozialen Brennpunkten - E&C) erweist sich bereits in den seitens des Ministeriums vorgelegten Formulierungen als konzeptionell relativ dürftig und verschwommen und dient - trotz der engagierten und kompetenten Arbeit der SPI-Regiestelle - eher als Etikett für die Beantragung von eng auf den Jugendhilfebereich bezogenen Mitteln, die nur an wenigen Orten das dortige Quartiermanagement nachhaltig anreichern oder gar prägen. Im Grunde zeigt sich an den nur mühsam besetzten Einflussbereichen der Sozialen Arbeit im Programm „Soziale Stadt“ auch die Versprengtheit der konzeptionellen und praktischen Innovation aus den 70er Jahren. Wir haben in Deutschland eben nicht eine quantitativ und qualitativ ins Gewicht fallende Gruppe gut ausgebildeter GemeinwesenarbeiterInnen. Es gibt bis heute (abgesehen von dem ISSAB in Essen) keine langjährig bestehende Ausbildungsinstanz für Gemeinwesenarbeit im Hochschulbereich. Wir verfügen nicht über gewachsene und einflussreiche berufsständische Organisationen, die ohnehin wenigen Zusammenschlüsse unterschiedlicher Gruppierungen oder Einzelpersonen schwanken irgendwo zwischen Sektierertum, engagierter Verwirrung und strategischer Unbeweglichkeit, und dass ein Remake von eher betagten (aber immer noch aktuellen) Aufsätzen von Dieter Oelschlägel und Wolfgang Hinte die derzeit aktuellste und wohl auch am breitesten angelegte Publikation zur Gemeinwesenarbeit ist, spricht nun wirklich Bände hinsichtlich der Entwicklung des öffentlich geführten Diskurses in der GWA.

Kreatives und Langweiliges

Grund zur Freude gibt es dennoch: Den sowohl in der Gemeinwesenarbeit wie aber auch in der fortschrittlichen Jugendhilfe immer wieder erhobenen Forderungen nach systematischerer Arbeit an der Gestaltung von Lebensbedingungen zur Unterstützung von Integration und sozialer Gerechtigkeit wird zumindest über das derzeit aufgelegte Programm in vielerlei Weise entsprochen. Dabei gibt es spannende, gelungene Ansätze und inhaltsleere, aufgebauschte Projekte, Tops und Flops, Kreatives und Langweiliges. Dies zu bewerten, auch auf dem Hintergrund des Wissenstandes Sozialer Arbeit, steht derzeit an.

Anmerkung:

¹ Im Netzwerkknoten „Quartiermanagement“, arbeiten derzeit Vertreter/innen der Kommunen Belm, Hamburg, Hannover, Wiesbaden und Wolfsburg an einem Leitfaden Quartiermanagement“.

Literatur:

• Alisch, M., Stadtteilmanagement — Zwischen politischer Strategie und Beruhigungsmittel, in: dies. (Hrsg.), Stadtteilmanagement. Voraussetzungen und Chancen für die soziale Stadt, Opladen 1998, S. 7-22
• ARGEBAU, (Ausschuss für Bauwesen und Städtebau und Ausschuss für Wohnungswesen), Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative„Soziale Stadt“, zweite Fassung, 01.02.2000
• Bullmann, U./Gitschmann, P. (Hrsg.), Kommune als Gegenmacht, Hamburg 1985
• Dettling, W., Die Stadt und ihre Bürger, Gütersloh 2001
• Eichener, V., Wohnungswirtschaft, Marketing, Soziales Management — Integrierte Revitalisierungsstrategien für Problemgebiete. Beitrag zum Forum „Integriertes Quartiersmanagement“ der Führungsakademie der Wohnungs– und Immobilienwirtschaft am 31. Mai 2001 in Düsseldorf
• Franke, T./Grimm, G., Quartiermanagement: Systematisierung und Begriffsbestimmung. Arbeitspapier zum Netzwerkknoten Quartiermanagement, Berlin/Essen 09/2001, www.soziale-stadt.de
• Galuske, M., Methoden der Sozialen Arbeit, Weinheim/München 2001
• Grimm, G./Hinte, W., Vor Leuchtturmprojekten aus Stein wird gewarnt, in: SOZIALEXTRA 9/2000, S. 28-34
• Grimm, G./Hinte, W./Löhr, R.-P., Netzwerk Quartiermanagement (Ausschreibung KGST/ HBS/Bertelsmann-Stiftung), Düsseldorf/ Gütersloh/Köln 2000
• Grimm, G./Micklinghoff, G./Wermker, K., Erforderlich: Freude am Kontakt mit verschiedenen Bevölkerungsgruppen. Quartiermanagement— das Essener Modell, in: SOZIALEXTRA 7/2001, S. 37-41
• Hesse, J.J., (Hrsg.), Erneuerung der Politik „von unten“?, Opladen 1986
• Hinte, W./Lüttringhaus, M., Oelschlägel, D., Grundlagen und Standards der Gemeinwesenarbeit, Münster 2001
• Institut für Landes– und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (ILS), Analyse der Umsetzung des integrierten Handlungsprogramms für Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf, Dortmund 2000
• Maier, J., Gemeinwesenarbeit im kooperativen Stadtteilmanagement, in:
  http://www.stadtteilarbeit.eu/themen/theorie-stadtteilarbeit/verbindendestrennendes/114-gwastadtteilmanagement.html, 25. August 2002
• Meyer, T./Weil, R., (Hrsg.), Die Bürgergesellschaft, Bonn 2002
• Thies, R., Kooperatives Stadtteilmanagement und Gemeinwesenarbeit — Neue Ansätze in der Stadtentwicklung und der Gemeinwesenarbeit, in: Zeitschrift für Sozialreform 07/2000, S. 620-634